1985年，中共靖边县委、靖边人民政府大胆提出在全县“五荒地”上造林100万亩，种草100万亩的计划。之后，将这项工程称之为“双百万”工程。
农村实行联产承包责任制后，对林地和已造的林木权属及管理界限不是十分清楚。虽然一些乡镇将部分林木划归个户管理，但仍有大量“五荒地”（即荒山、荒沟、荒坡、荒滩、荒沙）在闲置。这部分荒地由于责任不明，个人管理跟不上，集体治理无力量。
中共靖边县委、靖边县人民政府结合土地承包，将全县194万亩“五荒地”一次划拨到户，同时制订10 条详细的政策。
1.耕地按照“大稳定、小调整”的原则，认真做好调整工作。调整后的土地承包期延长到30年，鼓励农民退耕还林还草，退耕种林草的承包地承包权50年不变，所种林草，谁种谁有，允许继承、转让、出售。
2.“五荒地”实行按能承包，独户或联户经营、承包期不少于50年，林草及其产品归个人所有，自主处理。
3.天然草地各牧地，划拨到户或联户经营，谁管理谁建设谁使用，50年不变。成片生长甘草的地块，也要划拨到户，谁管理谁受益。
4.国有林场近期治理不了的荒沙荒山，可以划给附近乡村农民造林种草，地权国有，林草谁种谁有谁受益；或采取公私合作造林办法，林场投资树苗，个人出劳力，收益一九或二八分成，大头归个人；国有林场无力经营的林木，可以承包给附近乡村农民经营，林权属国有，收益二八或三七分成，大头归个人。
5.集体成片林木，不能平分到户。可以折价作股，承包给个户或联户经营，收益按股分红；集体的疏林和“五荒地”上的集体林木，可以折价卖给土地承包者。
6.牲畜在实行包干到户责任制时，已作价平分到户，宣布为私有，允许自主处理。对于已经收回的牲畜增殖费和折价款，可以作为集体的有偿投资，用于扶持农户发展林牧业生产。(www.xing528.com)
7.单位无力经营的国营和集体的水库、鱼塘，都应包给个户或联户经营。可以国家集体投鱼苗，个人出劳力，收益比例分成；也可以个人投资投劳。缴纳管理费和资源使用费，以库养库。
8.减轻农民负担。长期贫困，人均占有粮在200 千克以下或收入百元以下的村，从1985年起，免征农业税3年～5年。退耕还林还草的土地，免征农业税。
9.粮食、油料、肉类等一切农、林、牧、副、土特产品，都不再实行统购、派购办法，改为自由购销。农民售粮或买粮，实行议购议销办法，品种、数量不加限制。
10.从财力上扶持农民种草种树。农、林、水、牧部门在安排投资时，对基层给予照顾。发放种草种树贴息贷款，利息用陕建资金支付。积极引进外资，实行合资经营或补偿贸易的办法，举办开发性事、企业。这类企业，5年内免交所得税。
“五荒地”划拨，给全县农民带来治理信心和决心。为引导全县农民开展更大规模种草种树，是年春季，县上经过三上三下反复讨论协商，确定1985年全县造林100万亩，种草100万亩。将200万亩林草以指令性计划下达各乡镇。为了使任务落到实处，县上成立了造林种草指挥部，并下设办公室。同时，成立了造林种草技术指导小组，组织科技人员进行调查论证，提出全县规划方案和技术实施方案。逐乡逐村进行统一规划，做到适地适树适草集中连片治理，力争实现最佳经济效益。科技干部深入乡村，培训农民技术员600 多名。春季，县上组织200名县级机关干部深入农村抓造林种草，分片负责，层层落实责任。县五套班子领导包片（全县分6个片），中层干部包乡，县乡一般干部包村，村干部包户。县乡村干部都定了严格的责任制和奖惩办法。在造林种草大忙时期，县委书记郭涛、县长崔月德带领督导组，用了27 天时间，逐乡进行了检查指导，现场解决问题。
各乡镇按照县上计划，买树苗、草籽，分春季、雨季、秋季完成这一任务。由于对上级资助种苗款和向银行贷款困难估计不足，到5月下旬，除省农行贷款70万元到位外，所欠300 多万元，均无着落。这对完成200万亩林草建设任务造成极大被动。正在进退两难之时，《瞭望》杂志总编李耐因和新华社陕西分社社长徐士杰来到靖边采访，看到靖边全县干部、群众为造林多而发愁，便在《国内动态清样》上写了《靖边县干部为造林多发愁》的反映。6月22日，中共中央总书记胡耀邦同志对该文做了重要指示；“靖边造林很好，请绿化委员会再去考察一下，如属实，我主张大奖励一下”，胡启立同志也做了重要指示。
7月下旬，根据总书记的指示，中央绿化委员会办公室主任任元寿、省绿化委员会副主任常远亭、“三北”林业局副局长陈广斌带领林业技术人员，组成工作组，来靖边县进行了检查，他们对靖边200万亩林草建设工作给予充分的肯定。12月中旬，中央财政部给靖边县拨来一次性水土保持补助款200万元。9月下旬，各乡镇组织干部逐村、逐户进行了丈量验收，并逐户登记建立了档案。10月上旬，县上组织了120 多名干部、技术人员到各乡进行抽样复查。10月中旬，地区林业局从各县抽调技术人员，对本县1985年5个乡、13个村委会造林面积进行抽样复查。造林面积核实率为88.6%，全县造林面积为25000 公顷，成活率达80%。（本年靖边雨量充沛）。为了留有余地，中共靖边县委、县政府确定核实上报造林面积为68000 公顷，种草64966.7 公顷，合计132966.7 公顷。
在本次造林种草中，群众造林积极性得到极大发挥。据统计，全县个户造林在6.7 公顷以上的大户有1094 户，66.7 公顷以上的有25 户，333.3 公顷以上的有13 户。东坑镇金鸡沙村民张家旺、牛玉琴夫妇，一次承包村上万亩荒沙，在当年及以后逐年治理中成为全国治沙造林典型。
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