优化自创区发展空间与政策措施

（一）组织领导协同机制逐步健全

广东省委、省政府大力推进珠三角国家自创区建设，在广东省全面深化改革加快实施创新驱动发展战略领导小组下成立国家自创区建设工作办公室，由副省长担任办公室主任，建立工作协调推进机制，研究解决发展中的重大问题。广东省科技厅组建由厅长为组长、各处室负责人为成员的珠三角国家自创区领导小组，负责决策和重大事项具体执行和落实，做好珠三角国家自创区协调和日常管理工作。建立专家咨询机制，对珠三角国家自创区重大问题、重点项目、发展规划提供决策支撑。珠三角9个地市均成立了以市委书记或市长为组长的国家自创区建设工作领导小组，统筹协调国家自创区建设工作。深圳、广州等地在自创区领导小组下设办公室，成立专职机构，配备固定人员，负责组织、推进国家自创区建设有关工作。随着省市组织领导机制的完善，珠三角国家自创区已基本建立部门、省市联动，年初有目标、年中有检查、年末有评估的工作协同推进机制，高效有序地完成自创区各项工作任务的分解落实。

（二）顶层设计和规划不断完善

推动规划引导，明确实施举措，从空间布局规划、发展规划、建设实施方案等各层面逐步完善广东省推进国家自创区建设的顶层设计与规划。

中央层面，《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（2015年3月）、《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》（2015年9月）、《国家创新驱动发展战略纲要》（2016年5月）、《“十三五”国家科技创新规划》（2016年7月）等一系列改革部署陆续出台，明确提出实施创新驱动战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置；2014年5月，《国务院关于同意支持深圳建设国家自主创新示范区的批复》、由国家部委和广东省政府共同发布实施的《深圳国家自主创新示范区发展规划纲要（2013—2020年）》、《深圳国家自主创新示范区空间布局规划（2013—2020年）》，对深圳建设示范区的基本原则、战略定位、建设目标、建设内容、保障措施等进行全面科学规划，明确提出努力将深圳建成创新驱动发展示范区、科技体制改革先行区、战略性新兴产业集聚区、开放创新引领区、创新创业生态区。

广东省层面和深圳市政府层面，2015年7月深圳市政府印发了《深圳国家自主创新示范区建设实施方案》，2016年4月广东省政府印发了《珠三角国家自主创新示范区建设实施方案（2016—2020年）》。在推进建设实施方案的同时，由广东省科技厅研究编制《珠三角国家自主创新示范区发展规划纲要（2016—2025年）》，重点明确未来10年的总体目标和发展重点，形成创新发展的行动纲领。针对自创区实际发展区域与批复区域差异，广东省政府积极开展摸底调查，将各地创新活跃、产业集聚的区域纳入自创区范畴，进一步优化调整发展空间与区域布局。自2015年5月起，由广东省住房城乡建设厅牵头启动研究编制《珠三角国家自主创新示范区空间发展规划（2016—2025年）》工作，做好珠三角国家自创区区域调整和空间规划。

各市政府层面，围绕省委、省政府有关决策部署，结合本市实际细化政策措施、完善实施细则，形成了各具特色的实施方案且均已印发。以东莞市为例，一是积极开展地方特色探索，研究制订《东莞建设国家自主创新示范区实施方案（2017—2020年）》，在人才出入境政策、创业投资补贴、科技成果转化等方面提出先行先试措施。二是根据广东省统一部署，编制完成东莞市国家自主创新示范区空间发展规划。明确以松山湖为载体打造引领全市的科技创新核；以松山湖、中子科学城为支点，建设前承深圳大沙河创新区、后接广州科学城的“创新轴”；依托西部干线，东部快线等重大基础设施，建设贯穿东部产业园片区、城区片区、滨海片区的“创业轴”；充分发挥紧邻广深的优势，建设“临港现代产业创新带”和“环深创新资源融合发展带”，打造松山湖片区、城区片区、滨海片区、东部产业园片区、东南临深片区五个重点创新发展区域，构建自创区“一核、双轴、两带、五区”的空间发展格局。三是积极对接广深科技创新走廊建设，制定了《关于打造创新驱动发展升级版的行动计划（2017—2020年）》，围绕“一廊”、“两核”、“三带”总体思路，实施“科技创新平台‘支撑计划’”等十大行动计划，全面提升科技创新对产业升级的支撑力。

（三）先行先试政策探索持续开展

国家自创区最重要的功能之一是围绕自主创新提升、高技术产业培育和发展等方面，率先开展政策先行先试，探索经验、做出示范。因此，在科技创新方面，国家自创区具有政策示范引导的功能，但是考虑各地区现实需求，各国家自创区政策示范的侧重点和主要探索方向各有不同。珠三角国家自创区在贯彻落实国家自创区“6＋4”政策的同时，结合本地区特点积极探索、大胆创新，在多个方面探索和深化了相关改革措施。

1.贯彻落实国家自创区“6＋4”政策。

全面落实国家自创区6条政策，包括科研项目经费管理改革、非上市股份转让、科技成果使用处置和收益管理、扩大税前加计扣除研发费用范围、股权和分红激励、职工教育经费税前扣除等相关政策及其配套措施。率先落实国家自主创新示范区4条政策，包括技术人员和管理人员股权奖励的个人所得税5年内分期缴纳、有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税优惠、5年以上非独占许可使用权转让所得税优惠、中小高新技术企业向股东转增股本的个人所得税5年分期缴纳等相关政策及其配套措施。珠三角国家自创区在贯彻落实国家政策的基础上，进行了进一步探索和突破。

一是在国有企业股权和分红激励政策方面。为建立自主创新和科技成果转化的中长期激励分配机制，充分发挥技术、管理等要素的作用，推动高新技术产业化，中关村率先出台《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》，并向全国推广。随后，国家及广东省先后出台《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》《关于印发〈关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见〉的通知》《广东省人民政府转发国务院关于国有企业发展混合所有制经济意见的通知》《中共广东省委广东省人民政府关于深化国有企业改革的实施意见》《广东省促进科技成果转化条例》《广东省国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的实施细则》，这为珠三角国家自创区国有企业股权和分红激励提供了强有力的法律依据和保障。其中，广州、佛山、珠海等地市积极按照国家政策落实执行，取得了初步成效。(www.xing528.com)

二是在处置权改革和收益改革方面。配合国家颁布的《促进科技成果转化法》，《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》，珠三角各地市积极制定相关的政策，如广州分别对科研成果的供给侧和需求侧出台相关实施细则，鼓励高校和研发机构积极转移转化成果，鼓励企业购买国内高校和科研机构的成果在穗实现转化；同时出台了若干地方配套政策，例如《广州市促进科技成果转化实施办法》，《关于印发高校、科研院所科技成果使用、处置和收益权改革实施办法的通知》和《广州市科技成果交易补助实施办法（试行）》等，有效地促进了高校、科研院所、企事业单位及承担财政科技项目的其他单位的科技成果转化。东莞对该政策采取了多项措施，其一是研究制定科技成果双转化行动计划；其二是支持高校科研机构开展科技成果转化改革试点；其三是组建交易服务平台推动成果供需转化。这些政策加强了科技成果转化所得收益管理，落实科技成果自主处置权和科技成果转化股权奖励机制，充分激发了市属高校和科研院所科技成果转移转化的积极性。上述这些地市的政策和措施都取得了良好的效果。截至2018年底，珠三角国家自创区内中央级科研院所和高校实现科技成果转化的项目超过3200项，地方级科研院所和高校实现科技成果转化的项目超过7000项。

三是鼓励创新的税收政策方面。其中，研发费用加计扣除政策普惠效果显著，珠三角国家自创区积极部署科技型中小企业评价工作，全面宣传研发费用加计扣除优惠政策。截至2018年8月，珠三角国家自创区共认定科技型中小企业接近7000家。2017年度珠三角国家自创区科技型中小企业研发费用税前加计扣除额共计110多亿元。企业研发费用税前加计扣除政策作为推动企业技术创新的重要税收优惠政策，在各项税收优惠政策中，力度最大，影响面最广，有效推动了自创区企业开展科技创新活动。

2.加快落实“粤府1号文”及相关配套政策。

为全面贯彻落实《中共广东省委广东省人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》，优化全省创新创业环境。2015年2月，广东省人民政府印发《关于加快科技创新的若干政策意见》（简称2015年“粤府1号文”），推动全省加快实施创新驱动发展战略。

2015年“粤府1号文”从企业研发准备金、创新券补助、科技企业孵化器建设用地和财政补助，以及科技成果转化收益机制和人才保障等方面，提出了多个在国内首次探索实施的重大创新政策。紧紧围绕改革创新、锐意进取的精神，谋篇布局、统筹推进，旗帜鲜明地突出了“普惠性、引导性、松绑性”三个特色。“普惠性”主要体现在：一是运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度；二是改革财政科技投入方式，鼓励各地开展创新券后补助政策试点；三是应用政府购买制度激励科技创新，探索试行创新产品与服务远期约定政府购买制度。“引导性”主要体现在：一是科技企业孵化器建设用地保障与允许房屋分割转让；二是补助科技企业孵化器建设发展，省财政对符合条件的孵化器给予不高于各市补助一半比例的后补助；三是建立科技企业孵化器风险补偿金、天使投资引导基金等支持科技企业孵化器建设；四是扶持新型研发机构建设发展的财税等系列政策。“松绑性”主要体现在：一是赋予高校、研发机构科技成果自主处置权；二是深化科技成果收益权改革，所获收益全部归单位自主分配；三是对科技成果转化的股权奖励可进行股权确认；四是完善科技人员职称评审政策；五是以多种途径解决高层次人才安居问题。

2015年粤府1号文推出的一系列在全国先行先试的重大创新政策，进一步优化了广东省加快创新驱动发展的政策环境，最大程度释放了科技生产力和改革活力，是构建具有广东特色创新驱动发展政策体系的重要探索，也是新常态下树立国际视野、推动科技创新的重磅举措。为推动“粤府1号文”落地实施，珠三角国家自创区9个地市在较短时间内先后出台了系列可落地、可操作的配套政策或实施细则。配套内容涵盖了以下方面：通过企业研发准备金、创新券、约定购买等形式，发挥政府购买和公共财政的引导功能，充分激发出企业的创新活力；完善孵化器相关扶持政策；从科研机构、科研成果转换、科研人员绩效评估和保障等方面构建制度健全、合理、开放有序、产学研深度融合的科技成果转移转化体系。总体来看，珠三角国家自创区各地市积极落实“粤府1号文”的7类政策，建立了政策的组织保障与宣传培训机制，相关政策在服务地市创新方面发挥了较好作用。

（四）自创区与自贸区、试验区政策联动加强

广东省委、省政府致力于建立珠三角国家自创区与广东自贸试验区、国家全面创新改革试验区的联动发展工作机制。梳理总结广东自贸试验区先进经验，推动相关政策在珠三角国家自创区复制推广。积极对接国家全面创新改革试验区建设，争取相关政策在珠三角国家自创区先行先试。探索珠三角国家自创区开放创新、协同创新的政策体系，形成相关经验和借鉴，服务于创新驱动发展先行省建设。2016年印发的《珠三角国家自主创新示范区与中国（广东）自由贸易试验区联动发展的实施方案（2016—2020年）》，提出了19条“双自联动” 重点举措，明确了14条试点任务，围绕打造体制创新最深入、要素流动最便捷、科技创新最前沿、高端产业最集聚的先行区和示范区，推动自贸区溢出改革动能和改革红利，为自创区营造更加开放包容的创新创业环境，推动自创区溢出创新动能和创新红利，全面提升自贸区创新发展水平。通过促进改革创新两个齿轮深度咬合，实现了自创区和自贸区“1＋1＞2”的放大效应，自创区和自贸区的功能、质量和效益不断提升。

（五）区域创新功能定位不断深化

构建“1＋1＋7”珠三角国家自创区建设格局。形成以深圳、广州为龙头，珠三角其他7个地级市为支撑，珠三角国家自创区已形成功能错位、协同发展的“1＋1＋7”的区域创新一体化建设格局。强化广州、深圳中心城市的创新引领作用，打造珠三角创新发展“双引擎”，深圳利用良好的市场化和企业创新基础，率先建成国家创新型城市，成为具有世界影响力的一流科技创新中心；广州发挥科技教育人才资源丰富的优势，建成具有国际影响力的国家创新中心城市和国际科技创新枢纽。推动其他7个地市错位发展、协同创新，珠海发挥特区优势和生态优势，建成珠江西岸区域创新中心、粤港澳创新合作重要先行地；佛山发挥广佛同城优势，建成珠江西岸先进装备制造产业带的创新引擎、华南科技金融产业融合创新中心；惠州充分发挥电子信息和石油化工两大支柱产业优势，建成世界级云计算智能终端产业集聚区和国家智慧城市；东莞发挥制造业基础雄厚的优势，建成有全球影响力的先进制造基地、国家级粤港澳台创新创业基地；中山发挥伟人故里的品牌优势以及产业集聚度高的特点，打造珠江西岸创新创业高地、智能装备制造产业带新引擎；江门发挥全国小微企业创业创新基地示范城市和中国侨乡的优势，建成全国小微双创之都和中国（江门）“侨梦苑”华侨华人创业创新集聚区；肇庆充分利用珠三角连接大西南枢纽优势，努力打造珠三角科技成果产业化拓展基地、珠三角与大西南科技产业链接中心。通过推动珠三角国家自创区人才、技术、资金等创新要素自由流动、深度融合，推进科学仪器共享，建立协同有效的知识产权保护机制，强化创新资源的协同衔接，激发和提升珠三角整体创新效能，建设协同发展的粤港澳创新大湾区。