政府职能的内容与方式手段：分析维度

政府作为社会的公共管理者，应当以“有形之手”统筹我国经济发展，积极做好科技创新驱动体系模型组织者的角色，通过宏观环境优化、资金助力、公共服务、监督保障等强化各科技创新主体和非主体要素间的密切联系，并结合我国国情，形成有中国特色的协同创新体系，助力创新主体的科技创新活动。

（一）宏观环境优化

从宏观上，政府的主要职能包括以下三个方面：一是制定协同创新发展战略与规划，以战略规划加强创新驱动顶层设计；二是完善健全切实可行的法律法规及政策，规范和保护科技创新行为；三是明确科技创新有关的管理制度，以加强制度建设管理干预并推动科技创新。

1.战略与规划。

战略是指对重大的、全局性的、基本的、未来的目标、方针、任务的谋划。科技创新活动是一项具有高度不确定性、牵涉“政企学研资中”等多方创新主体的复杂系统性工程，因此制定明确的战略规划有利于消除企业、高校、研发机构等创新主体的后顾之忧，以国家意志和力量引导其积极投身创新；规划是对战略目标、实施方法以及对可能遇到的问题进行审视和预判，明确战略实施过程中各个创新主体的职责分工，将科技创新活动的风险及不确定性降至最低水平。创新驱动发展战略是国家级战略，将科技创新摆在了国家发展全局的核心位置，这是我们党放眼世界、立足全局、面向未来作出的重大决策。因此，必须首先站在国家总体利益和发展全局的高度，对战略目标及其实现途径进行部署规划。而在协同创新体系的诸多主体中，政府是国家利益的唯一代表，由政府牵头进行战略规划，有效地整合和协调政府、企业和研发机构等多方创新力量，能够真正做到以国家总体目标为考量，避免个体利益、短期目标的干扰，同时政府具有最大限度地资源调动能力和信息优势，能够有效保障战略规划从论证、制定到监督、评价全过程的科学性和有效性。

2.法律法规及政策。

完善健全切实可行的法律法规是科技创新活动的基础，是企业、高校、研发机构、金融机构、中介机构等创新主体参与科技创新活动的生存环境。其存在的目的主要包括三个方面：一是保护和调节各创新主体的合法权益不受侵害，二是引导和激励各创新主体的创新活动，三是规范各创新主体的创新行为。而除了一系列法规体系外，政府还应通过政府政策来影响科技创新资源配置，引导和促进创新体系高效运行。在该方面政府职能主要体现在：一是政府需根据具体情况制定有利于区域科技创新发展的政策；二是政府应积极组织落实政策，发挥其应有功效；三是使各项政策、措施协调配合；四是在政策制定、落实的同时，应注重监督评估政策效果。由于客观环境的不断变化会致使已有的一些法律法规无法准确理解和判断，执行过程中遭遇许多实际问题和挑战。建立健全与时代发展相适应的科技创新法律法规，是当前国家科技创新体系建设中的重要任务。

3.管理制度。

科技创新有关管理制度需涉及科技创新的主体、方向、应用、机制等内容，管理制度中要明确规定科技创新的经营制度、产权结构、利益分配、要素配置等问题。考虑到制度的针对性和可操作性，对于知识产权保护、市场公平竞争等宏观层面较为明确的制度目标应当依靠中央政府的权威性和强制力统筹推进；对于区域发展、产业发展、科技体制改革、创新政策制订等中观层面具有探索性的制度目标，应当在中央宏观指导统筹协调的基础上发挥地方政府的积极性和创造性，增强针对性和时效性，并通过试点的方式降低失败风险。

（二）资金助力

政府资金支持创新活动对于推动创新、发挥创新在经济发展中的引领作用，具有十分重要的意义。政府的资金助力，既包括直接投资，比如国有投资公司、政府投资基金的资金，也包括间接支持，比如财政补贴、项目扶持、税收优惠、政策融资等。政府的资金支持能够解决创新项目的资金缺口、降低创新项目风险、提高创新项目效益，是政府在科技创新中承担的最普遍、最主要的职能，也是推动科技创新最直接有力的动力。

1.直接投资。

政府可以根据科技发展战略，选择重点创新产业进行投资。政府的直接投资，为科技创新活动提供了物质和资金上的支撑，引导了产业技术创新的方向，并刺激企业研发经费增长。以广东省为例，2017年全省地方财政科技拨款823.89亿元，较2012年增长113.95%，年均增长22.8%。2017年广东省地方财政科技拨款占地方财政支出比重为3.3%，基础研究投入强度偏低，落后于发达国家。

2.间接支持。(www.xing528.com)

间接支持包括财政补贴、项目扶持、税收优惠和政策融资等方式。财政补贴即为实现创新驱动发展战略，由财政安排专项基金向企业等创新主体提供的一种补贴。政府可结合企业和社会在科技创新上的总投资额，按一定比例进行补贴。财政补贴不仅解决了企业等创新主体筹措技术创新经费上的困难，而且会刺激和鼓励创新主体的科技投入。此外，以项目形式拨款也是政府支持科技创新方式，国家科技型中小企业技术创新基金，省、市科技型中小企业创新资金，都是政府为了鼓励和支持中小企业技术创新而专设的项目基金。

近年来，我国大力推进减税降费政策，直击当前市场主体的难点和痛点，是激发市场活力、释放发展潜能的重大举措。据国家税务总局统计，2018年一季度税务部门落实支持高新技术企业发展的各项税收优惠政策累计减税904亿元，同比增长61.4%。政府推动科技创新方式，最集中表现是给予税收优惠，这也是企业在科技创新中从政府得到的最有力最实惠的支持。税收优惠既包括直接降低税负的减免税款，又包括间接降低税收成本的研发给用加计扣除、加速折旧减少所得、递延纳税等。从政策效应看，有的政策能够即期降低企业科技创新成本，增强企业现金流，取得立竿见影的效果；有的政策能够发挥引领社会主体创新的导向作用，达到宏观调控目的。此外，政府还可通过政策杠杆促使金融机构低利息贷出公共资金，有效降低企业科技创新成本。政府政策性低息融资，不仅能为企业技术创新充实资金，也会对民间金融机构产生良好的示范引导作用，调动社会资本助力区域科技创新。

（三）公共服务

在市场机制高度完善、创新资源顺畅高效流动的行业中政府应当退出对微观创新活动的参与，着力做好公共服务工作。政府提供公共服务是由公共物品的性质决定的，公共物品由于具有非排他性和非竞争性，在使用过程中容易导致“公地悲剧”发生，使公共物品利用无效率或低效率。因此，由政府提供公共物品成为防止“公地悲剧”发生的最重要途径之一。在创新经济发展过程中，政府必须加快重大科技基础设施建设，进一步突出设施建设在我国总体发展战略中的基础性、前瞻性和战略性作用，加强与相关规划、计划的衔接，强化支撑服务功能；优化设施布局，提升技术水平，加强人才培养，形成较为完善的重大科技基础设施体系，促进自主创新能力提升，有力支撑创新型国家建设。

1.基础设施、平台和载体建设。

重大科技基础设施是为探索未知世界、发现自然规律、实现技术变革提供极限研究手段的大型复杂科学研究系统，是突破科学前沿、解决经济社会发展和国家安全重大科技问题的物质技术基础，仅靠个人和企业的力量无法完全解决，要以政府为投资主体建设所需的基础设施，为科技创新提供良好硬件环境。此外，地方政府还应结合本地实际情况建设适应地方经济发展的科技创新平台。科技创新平台是以提升区域创新能力为目标，以“政企学研资中”等创新主体为依托，汇聚人才、资金、信息等多类创新要素，提供系列科技服务的设施平台，主要包括科学研究平台、产业技术平台、创业孵化平台和公共科技服务平台等四种类型。推动科技创新平台发展，对于引导要素集聚优化、推动协同创新、强化科技服务支撑具有重要意义。

2.支持“政企学研资中”协同创新和人才服务。

创新活动是一个复杂的系统工程，涉及“政企学研资中”等多方创新主体以及科学研究、技术研究、技术转化等多个环节。这就需要政府通过政策导向推进“政企学研资中”相互协同，进而理顺整个创新链条。最终形成以“产”为主导、“学研”为基础、“金”为动力、“介”来服务，“政企学研资中”紧密结合的科技成果转化创新体系。此外，正如2016年5月30日，习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上发表重要讲话时强调的：“我国要建设世界科技强国，关键是要建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍。”因此，从宏观上，各地方政府要建立良好的选人用人机制，将真正的创新人才选出来、用起来，形成广纳贤才、人尽其才的制度体系。从微观上，政府、高校或者科研机构要营造一种氛围，鼓励创新人才的成长。

（四）监督保障

1.评价督查。

为有效推动科技创新活动发展，提高科技创新的质量和效率，促进政府决策的贯彻落实和各项工作目标、任务的完成。有必要建立评价督查机制，建立健全区域科技创新评价指标体系，并定期对区域科技创新活动的工作和成效进行评价，确保建设工作落到实处。

2.风险分担。

由于外部环境的不确定性、创新项目本身的难度与复杂性、创新者自身能力的局限性、信息的不对称性，导致科技创新具有高度不确定性，科技创新过程中的技术经济问题和创新结果都无法准确预测和跟踪。总的来说，科技创新的重要程度越高，不确定性就越高、风险越大。这种技术和市场前景的不确定性造成了创新的时滞，一项科技创新从发明创造到大规模商业化过程往往需要经历数十年的时间。科技创新的不确定性和风险性导致大部分企业难以承担科技创新高投入、高风险的负担，使企业对科技创新的投入难以达到最优水平，为了保证科技创新活动正常开展，就需要政府部门对科技创新风险进行直接或间接地分担，促进科技创新活动。例如，一方面政府可通过政府采购创造市场空间，分摊或承担创新主体的部分风险和损失，解决企业等创新主体在技术创新上的后顾之忧。另一方面，政府可引入风险机制自身建立风险资本，或组织民间风险投资公司，对技术创新项目进行投资，享受投资收益，并且义务承担技术开发和市场开拓失败产生的损失，用某些技术项目的高利润、高效益补偿另一些技术项目的亏损，也可以减轻和转移科技创新的风险，激励科技创新活动。一般而言，外溢效应越大、风险和不确定性以及信息不对称程度越高的技术创新活动，政府的参与程度就应该越高。