主要影响地方政府经济职能发挥的因素

当前，地方政府经济职能得不到有效发挥，其因素是众多而复杂的。从宏观上看，政治体制改革与经济体制改革存在着不平衡性，经济领域内各系统的改革也有不同步性，加上人们思想观念的转变以及各方面规范性法制建设的相对滞后等，都不同程度地制约着地方政府经济职能的有效发挥。

具体地说，又集中表现在以下四个方面：

1.在政府的政治职能与经济职能的关系上，“政企不分，以政代经”的现象仍然存在。

政府的职能主要包括政治职能和经济职能。政治职能是自上而下地按照行政管理方法下达指令进行工作，而经济职能则要按客观经济规律来管理经济。但长期以来，这两方面的职能是未明确分开的，甚至把经济职能依附于政治职能之中，以政治职能代替经济职能。时至今日，政府过去那种以政代经、不按经济规律管理经济的模式仍未得到或未完全得到改变。甚至在某些地方，政治职能还得到不应有的强化，政府行为带有浓厚的强制性，直接影响了经济职能的发挥。如20世纪80年代末期，商品经济已经发展到了一定的阶段，某地方的政府领导在没有搞清楚市场需求的情况下，却不顾资源实际和地方财力，盲目提出建立发展经济“十大项目”。结果，因单纯的政府行为，“十大项目”只搞成了一个造纸厂。目前，该厂也是负债累累，难以为继。这种劳民伤财的做法，违背客观经济规律办事，事与愿违，教训是深刻的。

2.在政府管理经济与服务经济的关系上，相互颠倒，政府直接成了企业的指挥者和管理者。

在市场经济条件下，政府的经济职能，既是管理又是服务。这种经济管理主要是体现在宏观上。如采取宏观调控、政策方面的倾斜以及法律法规上的约束等手段来实施有效管理。而服务则应该是微观上的具体服务，并寓管理于服务之中。也就是说，政府日常经济活动的职能，服务经济是第一位的。但在现实中却颠倒了这个关系，尤其是经济越落后的地方，这现象就越为严重。政府机构，特别是政府的经济职能部门，他们是企业的主管者，在一定程度上拥有企业项目审批权、人事任免权，因而往往以投资者自居，以管理者的身份高居于企业之上，使企业不得不屈从于附属地位，形成了对政府的依赖性，使自己失去了应有的权益和主观能动性，而政府行为又往往易导致两种情况：一种是单纯地为了政绩的需要而乱上项目。对企业的主管部门来说，有的领导从自身某种利益出发，往往单纯地考虑政绩需要，对企业利益因无直接感受，便忽略了企业的后劲和发展前景，影响了经济效益。另一种是瞎指挥，“好心”办坏事。企业之所以要拥有自主权，其中一个原因是因为在市场经济的条件下，企业是市场的主体，对市场的感应最敏锐、最直接，而政府职能部门只能是后方指挥机关，对市场的感应是间接的。因此，对企业围绕市场的一切经济活动，政府只能在宏观管理的基础上，提供微观的一系列的优质服务。但事实上，不少地方的政府却很难做到这一点。往往为了加快本地经济的发展速度，硬是要去指挥企业按某个领导的意图办事，这种包揽过多、管理过细，成为企业的直接指挥者和管理者，是难免要失误的。如某市造纸厂两度上马就是一个典型的例子。原先是个别领导出于政绩的需要，搞所谓经济建设“十大项目”上马，投资近三千万元，结果因市场、原材料、财力、人力等一系列问题难以解决，被迫下马。后来，新任领导又没吸取教训，设法把造纸厂救活，以挽回损失，反而作出了追加投资的错误决策，结果以全部投资近五千万元的压力压得企业难以喘气。后任政府领导也如骨梗在喉，落得个“下不得，出不来”的难堪境地。

综上所述，政府的管理只能是宏观上的管理，而政府给予企业的服务，如政策的导向、信息的提供、人才的培养、新技术的开发、企业权益的维护等服务，才是增强企业活力的关键所在。(www.xing528.com)

3.在责与权的关系上，责权不明，“空当”太多，为谋私者造成可乘之机。

在通常的情况下，责与权是成正比的。责任愈大，权力也愈大；同样，权力愈大，应负的责任也就愈大。但是，目前政府经济职能的发挥却不能完全体现这种关系。政府“一身三位”，既是国有资产的所有者，又是经济的宏观调控者，同时也是社会行政的管理者。这种不同职能的相互串借、互相干扰，就直接地为利益所用，造成政府行为的扭曲，给企业难堪。从表面上看，职能部门的权力确实很大，但对企业的经济运行却不闻不问。即使过问，也逃避了直接责任。这实质上是对权责关系的一种扭曲和破坏。企业更是如此，经营管理者有权经营管理企业，但由于缺乏财产的制约，因而同样可不负任何责任，只能是凭借自己的“良心”和“觉悟”来保证权力和责任的统一，这就很容易“拿社会财产而不是自己的财产进行冒险”（《马克思恩格斯全集》）。其实，这也是造成企业经营者不顾国有资产安全和增殖行为的根源。更为严重的是，部分企业经营者钻了权责不相一致的“空当”，一事当前，先捞一把；利用职权，谋取利益。他们以《条例》所赋予的权力为名，在人事关系上，带有很大的感情色彩和随意性；在工资、奖金、住房等方面多占多用；有的借考察、洽谈之名，公款外出旅游，频频出入国境。正如人们常说的“庙穷方丈富”。

4.在条条与块块的关系上，相互摩擦，“内耗”性大。

作为地方的一级政府，是本区域内经济建设的组织者和宏观上的指挥者，对本区域的经济运行负有最大的责任。按照责权统一的原理，其权力也应该是最大的，但事实并非如此。从现有的体制来看，不但人为地切割政府与部门、部门与部门之间的联系，而且条块之间也常常发生摩擦，“内耗”严重。正由于这种人为的切割，使政府也难以协调，往往是“看得见的管不着，管得着的看不见”，制约了政府经济职能的发挥。如卷烟生产，这是南雄市的龙头产品，为充分发挥龙头企业的牵引作用，在原产10万大箱的基础上，又引进一条“科马斯”生产线，但限产压库的条条政策一来，计划产量数只停留在原生产能力的基础上匡算，限于8万大箱。这样，巨大的投资，却难以形成生产能力。这不能不说是一种浪费。再如某银行行长，当本市部门或企业要求贷款，以解决部分流动资金的困难时，他却强调上级银行没给贷款规模，“爱莫能助”，私下却为了“回扣”，暗暗地将款项贷给外地一名骗子，结果资金无法回笼。

由此可见，人为的条块分割，不利地方经济的发展，极易产生“内耗”。即使是政府决定了的，“条条”不给面子，事情就办不了；或凡是赚钱的，“条条”抱着文件开口子，都拿走了；凡是赔钱的老大难问题，能踢的就踢给了政府，把包袱都留给了地方。所有这些，都是影响政府经济职能发挥的主要因素，必须在深化改革中围绕市场经济，逐步得到解决。