地方集体协商制度对比分析

在集体协商的实践中，各个省市地方政府纷纷以政府法规或规章推进地方集体协商（工资集体协商）立法。截至行文前，我国地方各省市颁布的集体合同条例和工资集体协商条例情况如表3.1。

表3.1　各地集体协商立法概况

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我们^[3]将运用内容分析法，分析集体协商法律法规、行政规章，研究制度变迁的过程及政策实施效果。内容分析法是一种对研究对象的文本内容进行分析，以探求事物本质的科学方法。美国传播学家伯纳德·贝雷尔森（Bernard Berelson）将其定义为：一种客观地、系统地、定量地描述交流内容的研究方法。内容分析法已经被广泛运用到社会科学的各领域，取得了显著的成效^[4]。根据研究的焦点和分析方法的不同，内容分析法可以分为以下两种类型^[5]：

（1）诠释型内容分析法。诠释型内容分析法通过精读、理解并解释文本内容，来传达作者的意图。这里的“解读”并不是停留在对文本进行简单解说的层面上，而是从整体层次上把握文本内容的相关背景和思想来源，进而发掘文本内容的真实含义。笔者在进行国家和地方工资集体协商制度分析时主要应用了诠释型内容分析方法。目的是探索从国家到地方制度的变化，发现地方在推动工资集体协商中的制度创新。

（2）实证型内容分析法。20世纪20年代末，国际新闻界首次运用了这种量化的内容分析法。其做法是将文本内容划分为特定类目，统计每种内容要素出现的频率，并描述明显的内容特征。这种方法的三个基本要素是：系统、客观、定量。文本分析的单位可以是词组、主题、句子、段落等。选择的分析单元应该是在文本中客观存在的，其出现频率也是明显可查的^[6]。我们在分析各省的集体合同规定和工资集体协商规定的差异时采用了这种定量的分析方法。首先设定固定的类目，并对各种类目的出现频率进行统计，将频数统计结果作为评价地方法规文本与中央法律制度文本差异的重要参数。

所有分析都由两个研究人员背对背地阅读，提炼出分析单元，再阅读，遇到分歧之处，加入第三位研究人员的意见，讨论决定。这样尽量保证提炼出的分析单元客观有效。

首先，整体来说，地方集体协商和工资集体协商法律文本的创新性不足。与中央颁布的《集体合同条例》和《工资集体协商试行办法》的文字条款差异比例最高的是广东省企业集体合同条例，其后是江苏、河南、海南等地的集体合同条例。地方法律文本大多数沿用国家颁布的《集体合同条例》和《工资集体协商试行办法》条款，还有的是完全照抄条款。当然，并不是说不能沿用国家颁布的法规条款，作为上位法，《集体合同条例》和《工资集体协商试行办法》是各省制定省级条例的指导。但大多数省市的集体协商立法结合省情不够、实施细则不明、对实践的指导作用不大。

表3.2　各省市集体协商法律文本与国家文本的差异分析

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其次，我们从集体协商的关键内容来分析各省的集体协商制度，从而分析地方集体协商制度的创新。(www.xing528.com)

（一）集体协商代表的产生

大多数省市的条例规定：在建立了工会的企业，由工会作为集体协商的代表，由工会组织推荐职工代表；职工一方首席代表一般由企业工会主席担任，也可以由其书面委托的其他职工代表担任。企业工会主席作为集体协商的当然首席代表，这在民主选举工会的情况下是可以的；现实的情况是，很多企业工会的工会主席不是民主选举的或只走了形式化的选举程序，还有很多企业的工会主席是企业管理者任命的，甚至是人力资源高管、企业老板亲信，这样的工会主席如何代表工人与企业方进行集体协商呢？对此应该加限定条件“首席代表应该由协商代表民主选举产生”。《湖南省企业工资集体协商条例》规定，职工方协商代表中一线职工代表的比例不得低于50%。

对于尚未建立工会的企业，由上一级工会指导职工民主推举的代表并得到半数以上职工的同意。有的省（市）（如北京市、河北省、辽宁省、黑龙江省、山东省、青海省）的条例并没有强调要上一级工会指导，“职工民主选举并经过半数以上职工同意”就行，这为职工民主选举工会提供了空间。而现实的情况是，大多数已建立工会的企业，工会不代表工人的利益甚至工会不履职，对这样的企业，如何选取集体协商代表进行集体协商呢？备受关注的《广东省企业集体合同条例》在草案中对这种情况进行了规定：“企业工会未依法履行职责的，地方总工会应当责令企业工会改正。企业工会主席不代表职工履行集体协商职责或履行职责有困难的，三分之一以上职工或者职工代表大会代表提出更换集体协商职工方首席协商代表，地方总工会应当指导职工召开职工（代表）大会，另行选举首席协商代表。”但遗憾的是，终审稿时删除了；而且对未建立工会的企业，由上级工会“指导”职工民主推选，改成“组织”职工民主推选，相比其他省份，更加强调了上级总工会的作用，减少了工人自主选举协商代表的空间。

对集体协商代表的保护，大多数省市的条例有具体规定。广西的企业工资集体协商条例规定，报复职工协商代表解除其劳动合同的，补发应得工资并按照《劳动合同法》给予经济补偿；扣发工资的，除补发外要给予50%～100%的经济补偿。大多数省份规定劳资双方可以聘请专家等第三方代表帮助进行集体协商。

（二）集体协商的应约义务

大多数省市规定了集体协商的强制性，使用“应当”的表述。《浙江省集体合同规定》的集体协商要约更具有刚性，规定只要“任何一方以书面形式向对方提出集体协商要求”，另一方便“不得拒绝”，并没有正当理由的例外。《江苏省集体合同条例》规定，拒绝协商的资方不但由劳动行政部门处以3 000～30 000元的罚款，而且要对法定代表人或主要负责人及其他直接责任人处500～2 000元的罚款；同样，广西对这种情况分别处以5 000～50 000元，2 000～5 000元的罚款。大多数省规定，职工方或者企业书面提出集体协商要求的，对方应当在一定时间内给予书面答复。各省关于要约答复时间一般在5～20个工作日。《广东省企业集体合同条例》也规定了应约的义务，但是广东省的应约答复在30个工作日，更长的要约回复时间和集体协商启动时间，对劳方是更大的考验。湖北、广西、浙江等省区都将拒绝协商的企业纳入诚信档案。

（三）集体协商内容

大多数省市的集体协商和工资集体协商文本规定集体协商的内容包括：劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项。《浙江省集体合同条例》规定，劳动者一方与用人单位签订的集体合同中约定的劳动报酬“应当高于”当地人民政府规定的最低标准。这一规定突破了大多数省份“不得低于”的表述，为劳动者在集体协商中争取更高的标准提供了法律依据。《湖南省企业工资集体协商条例》规定，集体协商的劳动定额，应该是企业80%的劳动者能够达到的标准。《广东省企业集体合同条例》规定：“职工方可以根据企业年度利润增长情况、当地人民政府发布的工资指导线、本地区职工工资增长率、本企业在同地区同行业工资水平等因素，提出增长工资的协商要求”；“企业可以根据年度严重亏损的实际情况并综合考虑物价、政府工资指导线等因素，提出工资不增长或者负增长的协商要求”。这一条暗示资方可以降低工资。集体协商立法主要是要保护劳动者集体协商权，而这一条赋予企业用工自主权，看似赋予劳资双方对等的工资决定权，实则颠倒了集体协商立法的宗旨；更给资方阻碍劳动者增长工资的协商要求提供了操作空间。

湖北、浙江、云南等省的条例对行业和区域集体协商作了规定。

（四）集体协商的企业经营信息

大多数省份的集体协商条例都规定了企业应该向集体协商劳方代表披露公司经营信息，以便能有效开展集体协商。有些省份的规定更详细。《云南省企业工资集体协商条例》第23条：协商会议召开的5个工作日前，企业方应当为工资集体协商提供必要的条件，提供由其保管或者掌握的工资总额、经营费用、财务状况和设备更新计划、社会保险费用缴纳情况、职业培训经费使用情况等相关的信息资料。双方各自向对方提供协商方案以及与协商方案相关的信息资料。海南省的要提供：用人单位章程、用人单位登记注册的基本情况、经营和财务报告、用人单位劳动定额标准和劳动生产率、用人单位工资支付情况和人工成本情况、用人单位的纳税和社会保险费缴纳情况、行政机关依法登记的其他有关用人单位身份的情况和法律法规认为可以提供的其他资料。

（五）集体协商争议处理

如果企业拒绝集体协商，一些省份借用行政力量来处以罚款；大多数省份依靠上级工会敦促企业改进。对集体协商中产生的争议，由上级工会协调，或由人社部门调解，或提起仲裁。广东省的草案中，曾经赋予工人停工权，但在正式稿中删除。

备受关注的《广东省企业集体合同规定》，草案的第一稿和第二稿都有许多制度突破，但一步步变得更谨慎。相比第一、第二稿，通过的第三稿有如下变化：（1）将“停工”“怠工”等词全部删除，停工、怠工可能的合法性空间消失。（2）将集体协商纳入政府可控范围，将外部专家介入等内容删除，社会组织介入合法性空间消失；职工协商代表由工会选派或工会组织选举，未建立工会的由上级总工会组织职工选举，这样工人自己选派代表就没有合法性了。将原稿中“集体协商期间”企业和职工的禁止行为的“期间”二字删除，改为“开展集体协商”企业和职工的禁止行为，表述更笼统，为政府的介入提供了更大的空间。（3）对资方的约束减弱，原稿有对拒绝协商的资方的惩罚，第三稿被删除；将原稿中的应约期“20日”改为“30日”，资方对职工的邀约拖延时间加长。（4）职工发出邀约更难，原稿中，企业1/3的职工同意可以发出集体协商邀约，第二、第三稿改为“半数”职工同意才能发出。（5）删除了行业和区域集体协商、三方机制等内容。总体来说，第三稿更笼统、更模糊、更保守，原来的制度创新大大降低。

如果仅仅从文本上分析，集体协商政策从中央到地方的演变，并没有太多的差异，地方的创新远没有其他经济性政策那么强。然而，集体协商政策上的中央与地方博弈是明显的。中央试图用集体协商来构建和谐劳动关系，而地方在经济发展与和谐劳动关系之间平衡，更倾向于经济发展。因此，中央通过下达指标的方式促使地方落实集体协商政策，指标管理成为国家推动集体协商制度建设的核心策略，地方政府和工会围绕考核指标，调用各种资源来提高集体合同数量。在实践工作中，地方政府“第三方”的角色发生了转变，同时地方总工会“代理政府”的角色也得以强化，集体协商的本质则从劳资博弈转变成党政联合工会与资方的讨价还价行为。对于地方政府来说，集体协商的核心目标并非是要确定工资和劳动条件，更为主要的是要提高集体合同的签订数量和扩大合同的覆盖面。对于地方政府和工会来说，这是两全其美的策略，既完成了指标，又不会对地方经济和社会稳定带来影响^[7]，每一级地方政府几乎都存在这种对付上一级政府的策略。地方轻而易举地解构了集体协商（工资集体协商）的政策设计，使其成为“数字游戏”^[8]。