高速铁路和城际轨道交通的发展现状与问题

改革开放以后,我国经济总量迅速增长,人口流动速度快速提高,铁路运输供给和需求之间的矛盾更加尖锐。为快速提高铁路运输供给能力,促进铁路运输技术结构和产品结构优化升级,我国从2004年4月决定引进高速列车技术,开始加快建设高速铁路。到目前我国自主开发的时速350公里动车组已在高速铁路上投入运营,2010年5月具有自主知识产权平均时速380公里动车组在长春下线。我国已投入运营的高速铁路居世界第一位,已成为高铁里程最长、运营速度最快、集成技术最全面的国家。短短几年时间我国已实现从高铁的追赶者到领跑者的跨越式发展,走过了发达国家近半个世纪的历程。技术、融资方面的问题在发展过程中逐步缓解。

一、高速铁路和城际轨道交通的发展现状

(一)营业里程世界第一,高速铁路网逐渐完善

2008年10月我国发布《中长期铁路网规划(2008年调整)》,规划中指出,到2020年为止,将建设铁路线路12公里以上,其中客运专线1.6万公里以上,我国升级非客运专线高铁以及新建铁路线路,高速铁路客运专线在总铁路线路中已经占据相当的份额。

近年来,我国高速铁路网逐渐完善,2011—2019年高速铁路营业里程逐年走高。近10年来,中国高铁在路网建设、科技创新、产业化能力等方面取得了较大的成就。截至2018年底,中国现已开通运营高速铁路2.9万公里(见表7-1),居全球第一。从“四纵四横”到以“八纵八横”为骨架的高速铁路网络基本成型。2019年我国高速铁路营业里程达到3.5万公里,增速超20%。“十三五”规划中提出,2020年我国高速铁路营业里程将达3.8万公里,在一定程度上实现四通八达。

随着我国高速铁路建设加快,高铁及其相关行业发展迅速,2019年12月,北京至张家口高速铁路开通运营,并投入使用了时速350公里的复兴号智能动车组,在世界上首次实现了复兴号智能动车组时速350公里自动驾驶,掀起了高铁智能化的浪潮。

高铁和城际轨道需要电力支持。铁路运营总里程稳步提升的同时,铁路网络信息化、电气化的发展进程也在同步推进。2013—2018年,营运铁路复线里程和电气化里程均实现稳定增长,至2018年,营运铁路复线里程7.6万公里,复线率58.0%;电气化里程9.2万公里,电化率70.0%。

表7-12008—2018中国高铁发展主要指标

数据来源:根据各年《中国统计年鉴》整理。

(二)固定资产投资总体平稳

在铁路建设中,大部分要归属高铁建设。而在高速铁路总造价结构中,最大的部分是铁路基础建设投资,约占60%,信息化、电气化投资等约占25%,机车车辆购置约占15%。

2014—2018年,我国铁路固定资产投资额每年基本维持在8000亿左右水平,2018年全国铁路固定资产投资完成8028亿元,投产新线4683公里,其中高速铁路4100公里。据国家铁路局统计数据显示,截至2019年10月底,全国铁路固定资产投资完成额为6222亿元,同比下降1.7%。按照《中长期铁路网》规划,到2020年铁路网规模要达到15万公里,实现目标有一些距离。其中高铁3万公里,基本上能完成。

(三)经营效益逐步好转

铁路建设投资本身是一种投资大、回收周期长、收益不高但稳定的活动,高铁的经营性和消费性特点比较明显。中国高铁发展仅10多年时间,目前京津、京沪、京广、沪宁等一批早期建成的线路已经实现盈利。在运量培养时间短、运价不高的情况下,早期建成的高铁已经逐步实现盈利,而且盈利的线路在逐年增加。在西部地区,大多数高铁运营效果也是非常好的,如西安至成都高铁开通后,每天42趟车,两地650公里的空间距离,缩短到了4个小时,蜀道不再难,不仅方便了两地和沿线老百姓的生活,也诱发了大量的旅游客流。再如,西安到兰州,570公里,3个小时就可以到达,铁路运量逐年增加。

但是,也确实有些高铁经营效益不好,主要原因是运量不大、运量培育时间短。这与中国的经济和人口分布有关,特别是西部地区人口总量少、分散、经济活力相对低,居民出行频率也不高。但是这些地区的高铁建设势在必行。由于铁路的外部效益非常明显,如果评价铁路经济效益仅仅是从自身的财务效益分析,而忽略了其带来的巨大外部效益,明显是不全面的。中国经济社会发展到今天,已经具备从国土空间上进行资源再分配的实力,《中长期铁路网规划》对西部地区铁路网的考虑,从完善路网、社会公平、支持西部地区运输主通道上规划建设高铁是必要的,而且目前建设的也是路网主通道,是经济大动脉。无论从两个百年奋斗目标看,还是从经济社会发展的全局看,从区域协调和支持西部大开发看,从补齐发展短板看,从高质量发展要求看,西部地区快速发展高铁是需要的。

(四)技术进步快,促进以高速度和高安全性为特征的动车组技术更加成熟

高速铁路技术体系是由工务工程,牵引供电、运行控制与通信、高速列车、客运服务、调试指挥、综合维修、安全防灾和应急处理等板块组成的系统工程。其中,高速列车是高速铁路的核心技术之一,也是世界各国在高速铁路当中竞争的制高点。

我国高铁发展采用了以原始创新为特点的线路建设技术,采用GSM-R无线通信网络系统实现地面与动车组控车信息双向实时传输,构建的CTCS-2、CTCS-3级列控系统,以及接触网—受电弓受流技术、接触网检测技术、牵引供电技术等组成的高速铁路网体系,有效提升了我国路网结构的整体质量水平。使我国成为世界上高速铁路系统技术最全、集成能力最强的国家之一。

我国铁路坚持原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新,发挥后发优势,跨越了世界铁路发达国家一般用30年走过的历程,建立了具有我国自主知识产权和世界先进水平的高速铁路技术体系。比较重大事件有:(1)2006—2007年铁路第六次大提速标志我国铁路系统掌握了既有线提速200—250公里每小时的成套技术。(2)2005—2008年京津城际高速铁路系统解决了速度制动的一系列技术难题,并掌握时速350公里高速铁路成套技术,我国高速铁路技术从此跨入了世界先进行列。(3)武广客运专线建设形成我国高速铁路体系标准,京沪高速铁路最高运营时速达到380公里。从2006年9月到2008年4月,我国首列时速200公里、250公里、300公里、350公里国产“和谐号”不同型号动车组先后竣工下线,并在2008年6月京津城际铁路创造时速394.3公里的纪录和以时速350公里的世界铁路运营最高速度投入运营。(4)2010年3月京沪高铁枣庄至蚌埠间先导段联调联试和综合试验中,“和谐号”380A新一代高速动车组最高时速达到486.1公里,刷新世界铁路运营试验最高速度。(5)2012年4月18日在南车集团四方股份公司高速列车系统集成国家工程实验室,列车试验速度达到575公里/小时,最高创造出每小时605公里的实验室速度,打破2007年法国试验列车创造的时速574.8公里的纪录。(www.xing528.com)

二、高速铁路和城际轨道交通建设中的主要问题

(一)管理体制和管理模式有待改进

根据所有权性质划分,我国经营性铁路分为三类:国有铁路、合资铁路及地方铁路。国有铁路是指由国务院铁路主管部门即国家铁路局管理的铁路,由铁路总公司负责其经营管理。合资铁路是铁路总公司、其他部委、地方政府、企业或其他投资者等不同投资主体合资建设和管理的铁路。目前,地方合资铁路主要采取委托运营管理模式,将其委托给各地方铁路局管理。地方铁路是指由地方人民政府管理的铁路,由各地方根据自身实际需要投资修建,主要担负本地区短途旅客、货物运输任务的铁路。

至2015年,铁路营业里程达12.1万km,国有铁路和合资铁路占绝对主导地位,占比96%。其中,国铁占比65%,合资铁路占比31%,地方铁路仅占比4%。

管理体制上,铁路总公司实行“总公司—局(铁路公司)—站(段)”三级体制,下设18个铁路局或铁路公司(16个铁路局,2个铁路公司),每个铁路局(铁路公司)下设车站(段)及地方合资铁路公司。铁路局(铁路公司)的设立属于区域性公司运营体制,每个铁路局(铁路公司)仅负责特定地区。国家铁路局负责全国铁路的规划与管理,以及行政审批。

运输管理体制上,实行统一路网,集中指挥。铁路目前的车流调整由铁路总公司统一调度指挥,车流调整主要通过调度日(班)计划组织实现。各下属铁路局则按要求完成铁路总公司下达的车流调整计划,同时负责本铁路局内的客、货流组织与车流调整。

资产管理体制上,实行属地原则。表现为客车配属给各路局,车头不能出管界,货车各路局共有。由此,线路等基础设施及机车归所属地铁路局管理,整个铁路系统内部出现“跨局”和“局内”两类客货运输,并依靠“路内清算”,形成各局的运输收入。

收入分配模式上,实行“统收、统支、统分”。由于铁路运输存在成本发生边界与效益产生边界不一致的问题,所以铁路系统一直采用生产高度集中管理和“收支两条线”的体制。铁路客货运统一运价、统一经营,旅客和货主的运费一般由始发站按运送全程一次收取。而全程的运输服务通常需要几个路局配合完成,为使各路局取得相应的运输收入,补偿运输耗费,需要根据一定的清算方法将运输收入在各路局之间进行合理的分配。铁路总公司先后经历了“管内归己,直通清算”、收支两条线、清算单价、双挂钩、“管内清算,系数调节”、模拟区域运价清算等多种收入分配方式。但始终没有建立科学合理的清算体系,本质上仍然是高度集中的收支两条线。企业收入分配权以及收益权仍然控制在铁路总公司手中,作为运输主体的各铁路局仍旧没有独立清算主体资格。

(二)多元化的投融资模式尚未形成

目前我国铁路实行的依然是政府主导型的投融资模式,并且由于线路采用统一的集中管理核算,路外企业和社会资本很难参与其中。特别是大部分既有合资铁路经营亏损严重,极大影响了地方政府的积极性和社会投资者进入铁路领域的信心。目前我国铁路建设采用的融资模式主要有政府独资模式、政府偿债模式、BT模式等。以京沪高铁城际铁路为例进行分析:

政企分开后,铁路建设按照“分类建设”原则,“总的布网规划由交通运输部、国家发改委等部门负责,国家级的大干线由铁路总公司牵头负责,区域内的、各地区的城际型铁路以地方投入建设为主,资源输出地区铁路建设以企业、当地的融资为主”。

具体实践层面,普遍实行省部合作建设模式,即由铁路总公司和所在省份共同组建项目公司负责线路建设及运营。目前已建成的城际铁路线路中,除京津城际铁路资本金比例为57%以外,其余线路资金均为50%,且均由地方政府和铁路总公司出资,在项目公司成立时都没有任何社会资本参与。

省部合作模式下,地方政府资本金占比相对较高,这也意味着将承担铁路建设融资的重任。随着铁路建设的快速推进,地方政府面临的资金压力逐渐显现,个别地方已经难以负担,铁路建设因资金短缺曾一度停滞,铁路延期开通成为普遍现象。在当前严控地方债务的背景下,如何创新融资方式,更好地吸引社会资本成为摆在各级地方政府面前的现实问题。

(三)债务风险累积不容忽视

这些年来铁路建设形成了一大批优质资产,而且具有稳定的运输收入,近年来客运量连续多年以10%的速度增长,货运量也在连续几年停滞甚至下降的情况下,实现了9%的增长,2018年,仅运输收入就达7720亿元,稳定的运输收入就保证了稳定的现金流。再加上人民的消费方式也发生了深刻变化,“高铁+”的消费模式越来越普遍,也为铁路发展注入了新的动力和活力。债务风险累积在不断加大过程中,根据2017年中国铁路总公司财务报告显示,铁路总公司固定总资产7.64万亿,负债4.98万亿元,负债比为65.21%。近10多年来,大规模铁路建设在中央财政资金投入有限的情况下主要靠举债来完成,铁路负债增速较快,绝对量也比较大。

铁路债务风险的防范和化解不容忽视。已做的工作是严格控制新增债务规模,拓宽融资渠道,2018年吸引社会资本达到100多亿元,地方政府和企业出资达到1800多亿元,占总投资的33%。事实上,党的十八大以来,铁路总公司就一直朝着市场化、企业化的方向改革。股改上市和债转股是化解存量债务的有效手段。2018年,铁总转让高铁49%的经营权给吉利和腾讯,中铁特货在上交所挂牌转让20%的股权,京沪高铁也正在积极筹备上市,此外,这些年,铁路在土地综合开发上有所突破,2018年土地综合开发收益就超过200亿元。这些举措进一步盘活了存量资产,优化了铁路债务结构。

今后,还要继续加大社会资本进入铁路规模,与此同时,要抓紧推动分类建设,公益性、扶贫补短板项目要积极争取中央预算资金。化解铁路存量债务是一个系统性问题,不能一蹴而就。

(四)疫情冲击对高铁、城际轨道的短期影响较大

高铁行业与宏观经济发展趋势以及社会环境息息相关。2020年初,疫情来袭,出于防疫需要,人们的出行减少,客运量大幅下降,票价收入难以支撑高额的运营成本,造成一定程度的亏损。同时,宏观经济也受到了疫情的冲击,高速铁路装备制造业等相关行业出现一定程度的下行,高铁行业形势严峻。