重塑经济格局：深化新一轮经济体制改革方案

（一）近期改革2018—2020年（全面建成小康社会决胜 阶段）：打基础、管长远

到2020年底，以完善产权制度和要素市场化配置为重点推进改革，同时围绕“十四五”规划编制、中美贸易摩擦、打好三大攻坚战等方面同步推进改革，着力补齐重大制度短板，在基础性关键领域和重要环节取得实质进展。具体而言，要从以下方面着手。

1．提升发展规划编制实施评估的科学性

要加快发展规划立法进度。通过加快国家发展规划立法工作，保证发展规划的权威性、严肃性。明确规划评估作为规划体系重要组成部分的地位，保障规划评估的实施。并对规划体系、规划责任等进行总体说明，明确有关规划评估的组织形式、评估主体、评估内容、监督机制等内容，使规划评估真正成为各级政府规划工作必须完成的法定环节，保证规划评估的应用效果。

要强化发展规划的引导约束和系统性。通过增强国家中长期规划和年度计划对公共预算、国土开发、资源配置等政策措施的宏观引导、统筹协调功能，实现宏观调控的目标和手段的有机结合，提高规划的引领性、指导性和约束性。加强规划统筹管理，构建层次分明、功能清晰、相互协调的发展规划体系，强化专项规划和区域规划对总体规划、地方规划对国家规划的支撑，提升规划的系统性。

要完善发展规划的全周期评估、发挥不同主体在特定阶段的作用。在备选规划方案的评估阶段，人大和委托的专业第三方机构应该发挥更大作用，以保证筛选后的规划方案是合法合规的最优方案。在规划实施阶段，政府部门和人大应委托第三方机构对规划执行结果进行评估。在规划周期结束后，人大要发挥监督问责作用，独立第三方机构应当成为规划评估的主体，对规划的直接结果和社会效益进行全面评价，并为人大监督提供参考。同时，要将定期评估与动态监测有机结合，强化政府规划部门数据收集和发布机制，并通过与第三方机构建立伙伴关系，建立政府规划部门和专业第三方机构共同参与的动态监测长效机制。

要培育独立的第三方评估主体。必须充分保障第三方评估工作过程的独立性，不做具体内容上的限定。第三方评估应是对政府自我评估的监督，两者必须相互独立。总体发展规划、重大专项规划由人大审批通过，其第三方评估也应由各级人大常委会委托，而不应由政府有关部门委托。第三方独立评估的结果直接反馈到人大或下设的专门委员会，作为政府自主评估的平行独立参考。

要推动发展规划评估与政府绩效评价的衔接，加强规划评估结果的问责性。在公共服务、环境生态和民生领域引入公众满意度评价，建立群众评价和反馈机制。在条件允许的情况下，将规划的实施情况纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核中，将部门实施规划的执行情况纳入部门领导班子和领导干部的绩效考核中。同时，可以将规划实施绩效考核与中央地方巡视组的工作结合，作为全面评估地方工作的重要组成部分。

要引导公众在发展规划评估过程中的参与。通过多种宣传和培训措施，提升公众参与的积极性和能力。对于不同类型的规划，公众参与的形式、内容和作用应有所差异。市县规划最贴近人民生活，可以采取听证会等形式，尽量多地直接听取本地居民意见；技术性、专业性较强的专项规划，则应充分听取各领域专家意见。在引导公众参与规划评估时，要充分发挥公众满意度调查在评估中的作用，提升公众参与的组织化程度。

2．优化应对贸易战短期策略和长期战略

中美贸易摩擦具有长期性和严峻性。贸易摩擦的背后是两个大国间经济、政治、文化、科技、网络、意识形态等领域的全方位综合实力较量。必须清醒地认识到我们在科技创新、高端制造、金融服务、大学教育、关键核心技术、军事实力等领域跟美国的巨大差距，方能科学应对，化危为机。

从短期来看，应遵循“升级—接触试探—再升级—再接触试探—双方妥协”的演化逻辑，边打边谈。在守住“中国制造2025”等核心利益的前提下，与美方就扩大制造业产品和服务贸易、知识产权保护、放开投资准入限制等话题等进行磋商。加强和巴西、阿根廷等经济体的合作，调整我国大豆的进口来源地结构，并在国内鼓励使用豆油和豆粕的替代品。同时，联合欧盟、东盟、日韩、南美、非洲与“一带一路”沿线国家，积极寻求WTO等国际协调机制，避免贸易战升级扩大。

从长期来看，中美贸易摩擦不宜往民粹主义和民族主义方向引导，而应往形成改革开放共识的方向引导。最好的应对战略是顺势以更大决心、更大勇气推动新一轮改革开放（类似1960—1980年的日本、1960—1990年德国产业升级应对模式），推动供给侧结构性改革、放开国内行业管制、降低制造业和部门服务业关税壁垒、加强知识产权保护的立法和执行、下决心实施国企改革、改革住房制度、建立房地产长效机制、大规模降低企业和个人税负、改善营商环境、大力发展基础技术研发的大国重器等。

3．加快夯实三大攻坚战的体制机制保障

打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战，既是我国需要实现的短期战略目标，也是我国近期工作的重要发力点，更是决胜全面建成小康社会的重点任务。为此，应加快夯实基础补齐制度短板。

从防范化解重大风险来看，要树立风险意识，加强风险监管，地方政府要树立风险意识，应立足自身实际情况，对风险有前瞻性的了解预判，地方政府要因地制宜，制定符合自身情况的风险处置措施，同时加强风险监管，建立政府风险评估与预警机制。要防范化解地方政府债务风险，明确地方政府和国有企业的界限，使地方国有企业的债务风险不会转嫁给政府，加快“僵尸企业”处置和退出工作，深化国有企业去杠杆，继续推进国有企业改革，使国有企业成为合格市场主体，继续规范地方政府融资行为，约束地方政府过度负债，严禁各类违法违规举债、担保行为，逐步形成地方政府债、项目收益专项债券、平台债务和PPP融资的多元化融资体系，不断优化地方政府融资结构。要提高金融服务实体经济的效率，继续推进市场化改革，特别是加快金融等要素市场改革，进一步转变政府职能，减少对微观经济的干预，加快推进国企改革，打破竞争领域存在的各种垄断，优化监管体系，进一步压缩金融套利空间，严厉打击非法集资、金融诈骗等违法活动，加大对小微企业和零售客户等普惠金融业务的支持力度。

从精准脱贫来看，要构建有效外生精准扶贫机制，加快构建多主体、多渠道的社会扶贫资源筹集机制，加快扶贫网络和扶贫信息平台建设，提升社会扶贫资源传送效率。要构建长效内生精准扶贫机制，通过挖掘典型、加强宣传、创新激励、强化培训等方式，阻断“贫困基因”，做到扶贫与扶志、扶智相结合，充分利用当地的资源禀赋和文化软实力，推动特色产品和特色产业发展。要完善精准扶贫目标、监督和考核机制，还需建立健全扶贫开发动态监测机制，形成系统化的农村贫困监测网络，定期实现贫困人口信息互通、资源共享。

从污染防治来看，要建立有效的区域之间、各级政府之间的联防联治机制，完善相应的法律法规政策体系，为区域联防联治提供制度保障，建立区域横向生态补偿机制，实现区域利益平衡，通过优化政府机构设置和职能配置，提高区域联防联控协作能力、统筹协调和监督管理能力，建立各级政府之间的上下有效联动机制，调动地方政府对于环保的积极性。要构建政府、社会和公众三方协同监督机制，增强环境保护督察巡视制度的可持续性，长期保持环境执法的高压态势，将生态环境保护绩效纳入地方政府考核体系，充分发挥社会组织在污染治理和环境保护中的作用，地方政府可以以购买服务的方式加大对社会组织的支持力度，推进环境信息公开，加大地方环境信息公开网络平台建设，鼓励公众和媒体参与环保监督。要运用财税金融等多种调控手段防治污染，通过特定税收抵免，激励微观经济主体主动参与大气污染防治，通过实施政府绿色采购，激励节能减排技术创新与应用，刺激低碳环保产品消费，引导形成环保相关的多元化投融资机制，探索包括绿色债券、引导基金、排污权交易和金融等具体手段。

（二）中期2021—2025年（国家“十四五”规划的实施 阶段）：抓重点、统全局

这一阶段，应在巩固提升前期改革成果的基础上，围绕国有资本做强做优做大、支持民营企业发展、打破垄断实现公平竞争、完善市场监管、健全宏观调控政策体系和完善宏观经济政策协调机制等六大任务，实现关键性改革新突破。

1．推动国有资本做强做优做大

国有资本做强应该是指要提高国有资本的竞争力及安全性，做优应该是讲要促进国有资本布局优化和流动性提升，做大应该是强调要注重国有资本的保值增值及盈利性。做强做优做大国有资本，改革重点有以下三个方面。

第一，着眼于真正落实以管资本为主的改革要求，完善各类国有资产管理体制。各类国有资产既包括经营型的，也包括非经营型的；既包括金融类的，也包括自然资源资产。要转变为对国有资本的股权管理，更多运用法治化、市场化监管方式。在优化资本布局的前提下，强化国有资本的收益性功能。深化国有资本经营预算制度改革，加快国有资产的资本化、证券化，推动一般竞争性领域的国有资产转变为价值形态的国有资本，加强国有资本投资运营平台建设。

第二，着眼于理顺委托代理关系，改革国有资本授权经营体制。扩大央企授权经营试点，选择具备条件的央企为国有资本市场化运作专业平台，授权对其所属企业的国有资本履行出资人职责。开展政府直接授权经营改革试点。国资监管机构开展国有资本投资运营公司试点，依法对出资企业行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。支持和鼓励地方根据实际情况加大国有资本授权经营体制改革力度。

第三，着眼于国有资本整体配置效率，加快推进国有经济战略性重组，实现国有资本布局优化。按照党的十八大以来明确指出的国有资本战略布局调整方向，国有资本应尽快从成熟的、产能过剩产业退出，投向公共服务和引领未来的战略性领域。建立健全市场化退出机制，加快处置低效无效国有资产。以市场化手段实现国有资本形态转换，向长期资本回报率比较稳定的领域和预期资本回报率趋于高涨的企业流动。以产权和资本为纽带，实施央企重组。

2．支持民营企业发展

民营经济是稳定经济的重要基础，是经济持续健康发展的重要力量，其历史贡献不可磨灭，地位作用不容置疑。要毫不动摇支持民营企业繁荣发展，改革重点包括以下两个方面。

第一，围绕市场准入，全面实施负面清单制度。对市场准入负面清单进行定期审核，及时修订完善。建立市场准入负面清单信息公开机制，向社会公众做到“三公开”，即清单事项设立依据公开、审批流程公开、对清单提出修订意见的权限公开。建立市场准入负面清单动态调整机制，建立负面清单专家库，负面清单事项的调整、增加、删减，由专家评估并出具意见。

第二，围绕统一市场和公平竞争的建设，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。深化改革健全要素市场化体系。推动政策进一步落地，对于立即终止会带来重大影响的政策措施要设置合理的过渡期，废除的政策措施清单、调整的政策措施内容、设置过渡期情况以及符合例外规定政策措施的实施期限等都必须及时向社会公布。加强统一的市场监管，对违反《中华人民共和国反垄断法》构成滥用行政权力排除和限制竞争行为的，要向政策制定机关的上级机关发出执法建议函，督促纠正相关政策措施。

3．打破垄断实现公平竞争(www.xing528.com)

目前垄断行业改革呈现异常复杂局面。自然垄断泛化、行政性垄断犹存、市场垄断迭代，多种形式的垄断行为交织，损害消费者利益，抬高经济运行成本，阻碍市场公平竞争。深入推进“破垄”改革可以从以下五个方面入手。

第一，针对不同垄断性质，进行分类改革。极少数需要由政府垄断或管制的特殊行业，要在内部最大限度引入市场机制、提高效率。对自然垄断环节业务，要与其相关的竞争性业务彻底分开，由政府采取技术标准、产品质量、服务水平、产品和服务价格等手段对垄断环节业务进行严格监管，并通过特许经营权拍卖等方式增进其竞争性和效率。对垄断行业中的竞争性业务要开放竞争。对市场自由竞争形成的市场垄断，要严格依据反垄断法来调整企业经营行为，强化与互联网经济相适应的市场垄断规制。

第二，针对消除行政性垄断根基，打破各种形式的行政性垄断和市场分割。深入推进政府职能转变，最大限度减少对微观经济的干预，清理废除基于行政权力的垄断性政策措施，重点清理地方政府制定的包含地方保护、指定交易、市场壁垒等内容的政策措施。深化商事制度改革，降低市场主体的制度性交易成本。

第三，针对新经济并购对创新的影响，有效防止市场垄断。严格规制市场垄断地位的企业操纵价格、划分市场等不正当排斥竞争手段。要高度重视研究互联网经济并购的影响，在保护消费者权利、促进市场有效竞争、保护创新三者间寻求平衡。

第四，针对全面实施市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的市场准入限制。自然垄断业务除特殊情况外，探索采取招投标等方式，竞争性确定经营主体，允许具备经营资质条件的企业或资本通过公平竞争、合法进入。对保留的极少数行政性垄断行业，在企业层面推行混改，完善公司治理、提高经营效率。对市场垄断企业，要破除不合理的技术和市场壁垒，鼓励更多市场主体在竞争中提高效率。

第五，针对加快确立竞争政策基础性地位，强化反垄断监管。加强竞争政策与产业政策、投资政策、规制政策的协调，不断提升竞争政策在经济政策体系中的地位。进一步完善竞争政策执法机构，建立统一、独立、专业、权威的竞争政策实施部门，降低反垄断执法部门分散执法带来的协调成本。加快反垄断方面的补充立法，针对垄断行为多发的行业以及知识产权等特定问题，结合反垄断工作推进的实际，制订完善相应的反垄断指南。

4．完善市场监管体系

改革监管体制，创新监管模式，强化监管手段，提升监管效能，切实提高事中事后监管的针对性和有效性，使市场活而不乱。改革重点有以下四个方面。

第一，通过实施公平审查机制，进一步完善市场监管体系。要将涉及市场主体经济活动的所有政策措施纳入审查范围，任何政策出台以后，均需经过公平竞争审查机制的审查，看其是否符合公平竞争的要求。要明确将某些限制竞争情况多发、对竞争影响较大的领域作为重点审查的对象，如市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面的政策措施。要将自我审查与社会监督、责任追究相结合。要将规范增量与清理存量相结合。

第二，通过实施综合监管，进一步完善市场监管体系。要通过机构优化、职能调整来整合体制力量，尽可能把具有关联关系的监管职能归于同一监管部门之下，解决部门间多头执法、权责不清等问题，优化执法资源，提高监管效能，减轻企业负担。要利用现代科技丰富监管手段，加强大数据监管，推动大数据广泛应用，发展大数据信用服务市场。

第三，通过坚持审慎监管，进一步完善市场监管体系。要探索建立鼓励创新的审慎监管方式，对新的发展趋势、新经济、新业态，实行审慎包容式监管，鼓励创新、宽容创新，不让新经济适应旧规则。

第四，通过依靠多元共治，进一步完善市场监管体系。要提高公众对监管政策的参与度，形成政府、社会组织、专家和公众多元共治的监管体系。

5．健全宏观调控政策体系

进一步健全宏观调控政策体系是完善社会主义市场经济体制的题中应有之义。要发挥财政政策在促进经济增长、优化结构、调节收入方面的重要功能，发挥货币政策在保持币值稳定和总量平衡方面的重要功能。同时，还要发挥消费、投资、区域、产业等政策工具的支撑作用。改革重点有以下六个方面。

第一，从更好发挥财政政策对平衡发展的积极作用入手，加快建立现代财政制度，建立权责清晰（合理划分各领域中央与地方财政事权和支出责任）、财力协调（形成中央与地方合理财力格局，为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障）、区域均衡（提升区域间基本公共服务均等化水平，提升转移支付促进基本公共服务均等化效果）的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，推进全口径政府预算管理，硬化预算约束，明确各级政府对本级债务负责。深化税收制度改革，健全地方税体系，着力完善直接税体系，建立综合与分类相结合的个人所得税制度，推进房地产税立法和实施。

第二，从提升货币政策的适应性和灵活性入手，提高直接融资比重，促进资本市场健康发展，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。

第三，从增强消费对经济发展的基础性作用入手，壮大消费新增长点，优化消费环境，促进消费质量传统升级，完善价格机制、分配机制、保障机制，更好地激发消费潜能促进消费。

第四，从发挥投资对优化供给结构的关键性作用入手，激发民间投资活力，充分发挥政府投资对社会资本的带动作用，深化投融资体制改革，进一步放宽准入，提升服务，改善环境，强化监管。

第五，从创新完善区域政策入手，以京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区发展战略为引领，推进西部开发、东北振兴、中部崛起、东部优化，推进以人为核心的新型城镇化向高质量发展，完善中国改革开放空间布局。

第六，从精准实施产业政策入手，实行精准的产业政策，在人力资本提升、知识产权保护、科技创新等方面加大投入力度和政策保障力度。

6．完善宏观经济政策协调机制

保持宏观经济政策的主动性、稳定性和连续性，加快构建以市场化为导向的宏观调控机制，加快完善宏观经济政策决策机制、传导机制和反馈机制，进一步提升宏观调控效率。改革重点有以下五个方面。

第一，从调控目标角度来看，应重在实现经济与金融的双重稳定目标。要逐步减少对“调结构”“转方式”等目标的关注，真正让市场机制发挥主体作用。

第二，从调控工具角度来看，对相关政策实施要把握重点。在确立财政政策、货币政策在宏观调控中的主体地位的基础上，进一步强化货币政策的主导地位，大幅弱化产业政策的宏观调控职能。产业政策的使用要审慎，应按照国家对产业的前途和战略性价值进行判断，而不应与短期经济波动过度关联。

第三，从加强各部门层面的协调角度来看，增强财政、货币、消费、投资、区域等政策工具之间的优化组合。要提高各部门政策的系统性，协同形成调控合力。要加强常规的宏观调控手段与预期管理等非常规宏观政策之间的协调，还要加强宏观政策与结构性政策之间的协调。

第四，从做好顶层设计的角度来看，加强中央和地方层面的协调。中央层面搞好顶层设计，要充分考虑地方实际，最大限度调动地方积极性。地方层面强化对宏观经济政策的理解、执行和传导，引导市场主体积极响应和实现宏观政策意图。

第五，从稳定外部环境的角度来看，加强国际层面的沟通协调。要积极主动参与国际宏观经济政策沟通协调及国际经济规则调整和构建，努力营造良好的外部经济环境。

（三）远期2026—2035年（基本实现社会主义现代化 发力阶段）：再升级、再深入

经过不懈努力，新一轮改革到2035年左右完成，基本实现三大目标：建成产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的现代市场体系；形成一套行之有效、富有生命力的国资运营模式和治理结构，形成一批行业领先大企业、众多中小企业和若干创新集聚区构成的创新体系；建成职能科学、运转协调、公正透明、依法行政、廉洁高效、人民满意的服务型政府。