柳江区穿山镇思荣锰矿区废弃地复垦示范：增减挂钩+矿山整治

（一）项目开展背景

为了落实节约优先战略，促进耕地保护和矿山环境治理恢复，拓展建设用地空间，保障经济社会又好又快的发展，原国土资源部2012 年3 月下发了《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（〔2012〕45 号），文件提出了工矿废弃地复垦利用试点工作要求和任务。2015 年6 月，原国土资源部下发了《国土资源部办公厅关于下达2015 年工矿废弃地复垦利用计划的通知》（〔2015〕22 号），文件明确下达广西的任务是15000 亩，工作范围确定在柳州市、桂林市、百色市、贺州市、钦州市5 个市范围内。为了更好地完成原国土资源部的工作安排，广西原国土资源厅把柳州市、桂林市、百色市、贺州市、钦州市5 市纳入工矿废弃地复垦利用试点市，并对工矿废弃地复垦利用工作的组织编制及报批专项规划、废弃地复垦利用项目立项、废弃地复垦利用项目的组织实施及验收确认、组织建新用地报批程序都做了具体的要求。

在此背景下，柳州市以柳江区为示范点，紧紧围绕“以城乡统筹发展为导向，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，以改善农村生产生活条件为目标”，深入细致地开展废弃工矿用地增减挂钩项目试点调研，在八一锰矿思荣矿区范围内实施了两期城乡建设用地增减挂钩项目、两期工矿废弃地复垦项目，通过实施增减挂钩项目，对历史工矿废弃地采取工程措施复垦，并以此推进全市工矿废弃地复垦利用计划，以实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

（二）项目区概况

柳江区穿山镇位于柳江区东北部，地理位置优越，交通十分便利，地处柳江区、来宾市、象州县三地交界处，209 国道穿境而过，东南与象州县马坪乡交界，西与柳江区百朋镇及来宾市凤凰镇接壤，北与柳州市郊区和柳江区进德镇毗邻，东北与里雍镇交界，距柳江区35 千米，北距柳州市25 千米，距柳州白莲机场19 千米，距桂海、宜柳高速交汇出口处17 千米，东距象州县城38 千米，南距武宣县城63 千米，西南距凤凰及湘桂铁路凤凰火车站15 千米，往北30 千米、往东38 千米、往南26 千米分别有鸡喇、象州、石龙水运码头，沿江可直达广州、香港等地。全镇总面积447.62 平方千米，镇区面积200 公顷，辖穿山、仁安、根伦、木团、龙凤、竹山、林寺、高平、龙平、六庙、五道、思荣、板塘、定吉14 个村委会和1 个社区居委会，共84 个自然屯，总人口59000 多人。2016 年穿山镇完成地区生产总值25.9 亿元，同比增长6.5%，其中第一产业生产总值25.2 亿元，比同期增加6.2 亿元；第二产业生产总值26.4 亿元，比同期增长7.2 亿元；第三产业生产总值32.4 亿元，比同期增长8.4 亿元；财政收入2053.1 万元。农民人均纯收入为6938 元，全年完成粮食作物种植6.37万亩，其中谷物播种面积5.3 万亩，糖蔗种植面积9.46 万亩，新种2.61 万亩；水果种植面积1.35 万亩；全镇蔬菜种植面积达到1.65 万亩（含复种面积）。

柳江区穿山镇思荣锰矿区，地处穿山镇和来宾市交界，是柳州市最大的锰矿区，矿区总面积1323 公顷。经过几十年的大规模开采，矿区内优质锰矿已开采完毕，只有含量不高的尾矿和难以开采的深埋矿，矿区基本废弃。矿区植被破坏严重，裸露出松软的黄土，水土流失严重，易形成地质灾害。矿区内因采矿留下许多深坑，落差最大的近70 米，还有几十个面积大小不等的泥浆塘，泥浆塘面积最大的近100 亩。在实施增减挂钩项目前，矿区的非法采洗矿活动仍然时有发生，如不进行综合整治，极易引发安全事故和治安案件。

为加强对矿区的土地整治利用，在深入实地调研的基础上，柳江区按照《广西壮族自治区城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》要求，在自治区、柳州市自然资源部门的指导下，认真组织开展项目实施规划等前期工作，积极申报实施思荣锰矿区城乡建设用地增减挂钩试点项目。通过实施城乡建设用地增减挂钩项目，全面整治矿区内的非法采洗矿行为，将废弃的采矿用地整理复垦为农用地，增加耕地面积，改善矿区生态环境。经过充分的项目前期准备工作，柳江区在思荣锰矿区共申报立项了两期增减挂钩项目，总面积为5768 亩，复垦为耕地5399 亩；申报立项了两期工矿废弃地复垦项目，总面积为1430 亩，复垦为耕地1192 亩。

（三）项目实施情况及取得成效

项目区土地利用现状为采矿用地，采矿区部分区域地形平缓、复垦相对容易。区域内农民已自发复垦种植作物玉米或是速生桉，地形复杂区域处于荒芜，土体表面未破坏区域种植速生按。拆旧区总规模为129.42 公顷，思荣锰矿开采区土壤、洗矿泥中砷、汞元素含量超标，土壤环境质量达到二级标准。项目组认为，对于开采区及洗矿泥中砷、汞元素含量超标，可通过客土回填覆盖的工程措施复垦旱地。规划采用工程措施与其他措施相结合的复垦方式进行整理复垦，工程措施包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程等三大工程，将原来坑洼不平的采矿用地复垦出农用地面积129.42 公顷，耕地面积117.94 公顷。

1.土地平整工程

根据复垦地块地形地貌，结合原有道路、排水沟走向及机械化耕作要求、田间经营管理等要求，按照土地平整区与周围耕地应尽量形成集中连片的布局，将地形坡度大、农民自行复垦种植成片树林的区域规划为林地，不进行平整（见项目区规划图及土地平整布局图）；将表土裸露长荒草及坡度小于25 度的区域复垦为旱地（因项目区无灌溉水源）。根据拆旧地块现状和路、沟渠进行田块划分，因地制宜确定田块大小，尽量使田块形状规整。另外，考虑到项目区有机质含量偏低，且开采区、洗矿泥重金属含量略有超标，结合柳江区其他非农建设用地耕作层表土剥离项目寻找耕作层土对新增耕地区进行熟土覆盖，这些熟土来源于柳州市柳江区新城区碧桂园周边。对重金属含量超标区域采取开挖周边山丘取土回填，将项目矿区范围内的土体未被破坏的山头作为土源点。

2.灌溉与排水工程

考虑到拆旧地块为采矿用地，地块位置偏远、地势高，引水困难，复垦为旱地，故主要解决旱地区域排水条件。排水沟布置在地块低于周边区域容易内涝受淹，平整区域易冲刷区域。根据平整后地块高程，在耕地地处山坡坡脚处修建截水沟，截水沟平行等高线布置，如截水沟01 ；平整区域易冲刷区域如地块截水沟02、斗沟5、斗沟6、斗沟7；项目共修建2 条截水沟，长度525.43 米，7条斗沟长1740.98 米。

3.田间道路工程

项目区田间道路的布局主要考虑以下3 个因素：一是从满足田间耕作出行、机械作业和农产品运输的要求，充分利用项目区的规划道路，使耕作半径最短，并考虑连接居民点；二是充分利用原有道路，在原有道路的基础上，整治、新修部分道路；三是尽量与周边其他原有、规划道路相衔接，设计生产路和原有田间道两级道路要合理配套，并尽量与项目区内灌排沟渠、区内已建道路相结合，以方便农业生产。根据以上原则，充分利用矿山道路连接至S307 田间次道。规划对主要道路改建，地块西侧东西向、南北向各改建田间次道1 条，地块中部南北向改建次道1 条；改建田间次道3 条长1583.46 米；新建生产路1 条，长542.55 米。

此外，对于复垦后的土地，通过采取砌墙保土、种植林木等水土保持措施，有效改善当地生态环境。由于项目区不涉及农户安置，项目由拆旧区和城镇建新区两部分组成，拆旧复垦的129.42 公顷农用地可全部用于城镇建新区建设，获得节余指标129.42 公顷，耕地指标117.94 公顷。(www.xing528.com)

项目的实施，一方面有效改善了矿区生态环境。通过在废弃矿区开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，使得穿山镇思荣锰矿区因常年被不法分子乱挖滥采、矿区土地被严重破坏的情况得到遏制，矿区的生态环境得到明显改善；另一方面有效增加了矿区耕地面积。当前项目设计的各项工程建设已经完成，通过拆旧复垦，平整土地，复垦后的土地路、沟、渠等生产设施完善，有些地方甚至变成了农田，增加有效耕地面积，整理后的耕地已种上甘蔗、油菜等农作物，极大程度上改善了当地群众的生产生活条件。

此外，通过实施城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦项目，总共获得129.42 公顷的建设用地指标，为柳江区域经济发展提供了用地保障；同时，在增减挂钩和土地整治成果的基础上，按照农田田园化、产业融合化、城乡建设一体化的要求，大力发展现代农业产业化和农业休闲观光旅游项目。（见图7-12）

图7-12　思荣锰矿区施工后对比图

（四）亮点分析

1.扎实的上下联动、科学运作工作模式

柳江区高度重视城乡建设用地增减挂钩项目建设工作，专门成立以区委常委、常务副区长为组长，区委政法委书记和区公安局局长为副组长，区原国土部门，发改、财政、住建、农业等部门和穿山镇政府主要领导为成员的领导小组；同时，出台了《柳江县穿山镇思荣锰矿区城乡建设用地增减挂钩试点项目实施方案》，明确各成员单位的工作职责，形成了横向到边、纵向到底、上下联动、齐抓共管的工作格局。

2.广泛宣传，妥善化解各类矛盾纠纷

由于项目区内的工矿废弃地已被部分村民自发进行开荒耕种，在发布项目实施公告后，周边的新兴农场、穿山镇仁安村委谢村屯、白崖屯都提出了土地权属主张。因各方的利益诉求不一致，柳江区成立了由原区国土局，调处办、法制办等部门组成的协调小组积极与农场方和群众进行沟通，收集相关证据材料对各方的土地权属进行认定，遵循公开、公平、公正的原则积极宣传国家土地整治的政策法规，得到了农场方和群众的大力支持。同时，按照确权在先的要求，对项目区土地利用现状和权属状况进行调查核实，做到了地类面积准确，界址和权属清楚。

3.项目复垦和非法采矿用地的治理挂钩

项目区地形地貌较为复杂，且在施工期间，仍有当地群众在利益的驱动下非法采洗矿，尾矿库面积增大，大量开挖形成新的凹坑、堆土山头等。柳江区集中原区国土部门，公安、安监等部门力量组成的矿山整治联合执法小组，对思荣矿区内非法采选矿点开展4 次专项打击行动，出动执法人员1180 人次，打击毁闭非法采洗选矿点61 个，捣毁和拆除非法采洗选矿的机械设备80 台，拆除工棚83 间，遣散民工250 人，刑事拘留13 人，整治专项行动真正做到了“三不留，一毁闭”，有效遏制了非法采洗矿蔓延的势头，使采矿产生的不良影响得到有效控制，保护矿区环境资源，对于维护和改善矿区环境质量起到良好作用。通过土地复垦治理，改善矿区环境，防治水土流失、滑坡、坍塌等灾害，将使矿区环境得到绿化美化，改善了废弃矿区的耕作环境和自然生态环境。

4.统筹协调各项实施问题，严控管护

为及时解决项目建设中存在的问题，项目推进领导小组多次与项目设计单位沟通，通过实地踏勘，在项目区现场召开专题会议研究，最终达成一致意见，解决了原设计图与实地多处不符的问题，形成了新的修正图施工方案。同时，柳江区项目推进领导小组主动协调项目施工单位，制定施工方案，倒排工期，督促施工单位加大投入施工机械设备，最多的时候项目区日投入作业机械60 多台，并实行24 小时施工。现场工作组每天对工作情况进行研究，对出现的问题在不影响施工的情况下及时解决，确保项目如期完成施工建设。

在健全制度上，进一步完善项目跟踪管理、质量控制、责任追究和督办制度等相关管理制度，对项目的实施全程进行精细化、科学化的监督管理；区财政设立增减挂钩项目资金专户，严格资金管理，确保项目资金及时拨付到位。在规范增减挂钩档案管理上，对项目建立专项台账，内容包括批准的挂钩周转指标、验收合格的新增耕地及建新区项目情况，确保增减挂钩周转指标使用方向清楚；对项目区档案、挂钩工作相关文件和有关影像、图片资料等专项档案分类管理。

5.以防止水土流失为实施重点，改善了生态环境

通过项目的实施，将废弃、裸露的工矿用地整理成耕地，与周边耕地连成一片，便于统筹安排农业生产，改善农作物生长环境，促进生态系统的稳定和土地生产力的提高，为建立现代农业奠定良好的生态基础。项目建成稳定投产后，项目区作物可因地制宜，按市场需求灵活生产，表土植被恢复，地表常绿，空气净化，环境美化，生态功能增加，抗土壤侵蚀能力增强，更有利于创造一个优良的生态环境。原本光秃秃的荒山变得绿意盎然，实现了经济效益、生态效益的统一。