平果县坡造镇等乡镇示范项目：资源枯竭城镇转型与增减挂钩

（一）项目开展背景

平果县位于百色市东部，右江中游，地处东经107°21′～107°51′，北纬23°12′～23°51′。东与马山县、东南与武鸣县、东北与大化瑶族自治县相邻，西与田东县、西南与天等县交界，南与隆安县毗邻，北与巴马瑶族自治县接壤。平果县区位优势突出，被誉为“南国铝都”，为百色市东大门，是我国大西南出海通道上的重镇，为滇、黔、桂三省区的交通要冲，桂西重要的商贸物资集散地。在广西宏观经济战略布局中，平果处于桂东南开放与桂西开发的结合部，是右江河谷经济开发带的重要组成部分，是国家大型骨干企业“平果铝”及西南、华南电力系统重要枢纽50 万伏超高压变电站所在地。

平果县辖8 镇4 乡181 个行政村，总人口46 万，县境东西最大横距61 千米，南北最大纵距78 千米，主要居住着壮、汉、瑶、苗等民族。根据第二次全国土地调查成果，全县土地总面积2457 平方千米，其中耕地46700 公顷，园地2600 公顷，林地169800 公顷；建设用地11009.84 公顷，人均建设用地225 平方米。2009 年全县生产总值70.63 亿元，财税收入12.06 万元，全社会固定资产投资66.22 亿元。近年来，平果县紧紧围绕打造“千亿元铝产业”工程，培植和壮大非铝产业，抓好工业区建设，加大矿产资源勘探开发和加强自主创新，已跃居广西十强县之首。

平果县是广西铝工业基地和经济发展大县，矿产资源富集区，境内历史遗留的废弃工矿用地较多，长期面临资源开发和生态保护的双重压力，实施城乡建设用地增减挂钩的潜力巨大。平果县委、县政府和自然资源部门清醒地认识到，增减挂钩节余指标在省域范围内有偿流转使用，是中央在脱贫攻坚期内实行的特殊支持政策。

平果县于2010 年10 月正式启动增减挂钩试点工作，截至2019 年，共有3 批试点项目获批立项。试点工作以来，该县城乡建设用地增减挂钩工作领导小组积极推进试点工作的开展。在试点项目前期调查、项目立项、项目区复垦、项目验收等环节中，试点工作领导小组按照国家和自治区的政策要求结合地方实际，积极推进试点工作，多次到试点现场检查工作，及时协调解决试点开展中出现的问题，确保试点工作规范、有序开展。

随着平果县经济社会不断发展，尤其是脱贫攻坚产业园（铝产业深加工产业园）等重大项目落地平果县，平果县新增建设用地年度计划指标、耕地占补指标等十分紧缺。同时，易地扶贫搬迁等扶贫攻坚需要大量资金。为此，平果县需加大力度实施增减挂钩项目，通过增减挂钩，将节余的农村建设用地指标以有偿的方式调整到城镇使用，以期既能解决城镇建设用地不足的问题，又能解决农村发展缺乏资金的问题，助力脱贫攻坚及乡村振兴战略目标的实现。

为了引导平果县城乡建设用地增减挂钩项目能更加规模化、区域化和系统化开展，平果县相关部门先后出台了《平果县易地扶贫搬迁拆旧复垦工作实施方案》（平脱指发〔2017〕14 号）、《中共平果县委办公室平果县人民政府办公室关于印发〈平果县城乡建设用地增减挂钩工作方案〉的通知》（平办文〔2018〕21 号）等政策文件，并于 2018 年4 月2 日，在平果县人民政府召开工作启动会议及现场踏勘布置会，要求各乡镇在 2017 年底完成增减挂钩潜力调查的基础上，高效有序推进城乡建设用地增减挂钩项目实施工作。

平果县人民政府、原国土资源局根据平果县总体规划以及土地利用总体规划，将平果县坡造镇坡造村、龙马村、敬村村3 个村18 个地块作为项目拆旧区，向相关部门申报百色市平果县坡造镇等2 个乡镇3 个村城乡建设用地增减挂钩项目。

（二）项目概况

坡造镇位于平果县城东北部，北与马山县相连，镇政府驻地龙马街，距县城23 千米，武平公路、省道都凤三级柏油路穿境而过，交通十分便利，是右江百里文明河谷沿线乡镇之一。镇境内地势西高东低，呈不规则的四方形；西北部系石山区，东南部是丘陵，邕色公路属山间谷地。坡造镇特色农产品有葡萄、大青枣、龙眼、木瓜、草莓、火龙果、百香果等；旅游景点有布镜湖、都阳休闲钓鱼山庄等；围绕“马四坡”生态旅游农业观光长廊的工作思路，以打造“农业大镇、旅游小镇、物流重镇”三大战略为支撑，积极发展现代高效观光农业，打造旅游小镇。

平果县坡造镇等2 个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目的CJ-14 地块复垦前为废弃采矿用地，面积为321.67 亩，位于坡造村那审屯。土地使用权为坡造村集体所有。地块内有牲畜养殖房5603.57 平方米，涉及拆旧户数13 户。该地块地势较高，地形起伏较大，地上除旧房屋外生长有杂树和桉树，大部分区域坡度小于15度，部分区域小于25 度，中部形成谷地，较为平坦。地块内有5 条3 米宽土路连接村庄，但路面坑洼不平，雨天难行，有通村水泥路500 米左右，交通不便。拆旧地块周边无可灌溉的水源，也没有灌溉设施，但排水容易，种植有甘蔗、玉米、龙眼等经济作物。项目不涉及居民的安置问题。（见图7-10）(www.xing528.com)

图7-10　CJ-14 地块范围及现场照片

2018 年4 月初，项目启动。根据群众意愿，将该地块尽可能复垦为耕地，部分林地变更复垦为旱地，复垦后拆旧地块的新增耕地和其他农用地仍归各行政村村委会集体所有。群众支持覆土平整、修建田间道路的措施。根据群众意愿，结合项目区现状情况，项目组采取清理杂草杂树、土地平整、修建田间道路、完善排水设施、翻耕覆土、种植苗树等措施，对该地块进行复垦。同时考虑到该地块原为采矿用地，对该地块土壤进行污染检测，发现为轻度污染，土壤肥力较低。结合土壤理化性质以及土壤肥力等多种因素综合考虑，项目组考虑用熟石灰与草木灰结合的方式进行土壤后期改良，结合种植杨树、蓖麻、蜈蚣草、苎麻等植物对土壤进行进一步改良。同时考虑到地块汇水面积较大，受采矿挖损影响，地块内排水不畅，本项目拟规划4 条排水沟，以保障地块内积水顺利排出。改建田间次道5 条，共计1611 米，修建错车台5 座，涵管6 座。预计施工费334.36 万元，宅基地退出补偿款21.01 万元，拆旧涉及房屋补偿款28.02 万元，青苗补偿款1.05 万元。投资成本由建新区土地出让支持。2019 年下半年项目施工完成并通过验收，经复核单位认定后旱地约202.87 亩、林地66.47 亩、其他地类3.48 公顷，其中修建农村道路0.4047 公顷。复垦后的土地，已经种植上了黄豆等作物，直接受益人为坡造村178人。（见图7-11）

图7-11　CJ-14 地块实施前后对比图

（三）亮点分析

1.创新“书记工程”，由上至下紧抓落实

为充分释放增减挂钩项目在脱贫攻坚政策窗口期的政策红利，实现节余指标尽早上市交易，平果县变压力为动力，采取一系列超常规措施，加快推进项目实施。平果县委、县政府坚持“抢抓政策”“书记工程”“先易后难”三大原则，发扬“特事特办、真抓实干、马上就办”精神，把城乡建设用地增减挂钩工作作为“书记工程”，县委书记亲自抓，乡镇党委书记具体抓，亲自部署，亲自督促推进，采取非常措施、非常办法、非常力度，强力推进项目实施，大胆提出把1 年的施工期压缩至3 个月，本着先易后难、循序渐进的思路稳步推进项目实施，保证了工作任务提前圆满完成。

2.把握好“六个环节”，高标准推动项目建设

平果县委、县政府在增减挂钩项目实施的组织领导、动员部署、政策宣传、资金保障、施工管理、督促检查“六个环节”中坚决做到管理到位，高标准严要求推动项目建设。县委书记靠前指挥，深入项目办公现场，研究解决实际问题；乡镇党委书记具体组织协调，加快项目施工进度；县自然资源局等相关部门通力协作，做好群众思想工作，化解项目实施过程中遇到的矛盾纠纷；与市政府平台百色农投公司合作开发增减挂钩项目，有效保障资金供给；严格实行项目周例会制度和一天一汇报制度，针对问题及时提出解决办法，督促项目进展；开展定期或不定期督查检查，通过“书记问效”，采取“四不两直”督查法，保证项目实施质量。

3.创新“四个一”模式，因村施策确保实施

在项目实施过程中，平果县创新推行“四个一”模式，即“一村一个专职工作组”“一村一个宣传方案”“一村一个实施方案”“一村一张作战图”，因地制宜、因村施策，做到定人员、定任务、定要求、定时间完成；同时，充分利用国企的资金优势，向群众、施工方及时拨付拆迁、青苗补偿款和施工费等相关费用，充分调动了群众、施工方等的积极性。