八步区莲塘镇炭冲村示范工程项目：实现增加减少挂钩与乡村振兴的结合

（一）项目开展背景

八步区是贺州市城区，位于广西东部，在东经111°12＇～112°03＇，北纬23°49＇～24°48＇之间，地处湘、粤、桂三省 （自治区）交界处，距广州市330 千米，至桂林210 千米，是三省（自治区）边界重要的交通枢纽及工商业重镇和物资商品集散地，也是西南重要的出口通道之一，区位优势十分明显；是大西南通往粤、港、澳的便捷通道，国道207 线、323 线、桂梧、广贺、永贺高速公路、贵广快速铁路及洛湛铁路都交会于此，成为连接东西、贯穿南北的重要交通枢纽。八步区面积3686 平方千米，辖12 个镇、一个瑶族乡和3 个街道办事处，有村民委员会185 个、社区16 个，其中少数民族聚居的行政村34 个，总人口73.58 万。根据八步区2018 年政府工作报告，2017 年全区地区生产总值167.51 亿元，同比（下同）增长0.5%，其中三产增加值增幅9.5%，位列贺州市第一，占比首次过半，达50.04%，经济结构更为优化合理。固定资产投资226.4 亿元，增长11.5%。社会消费品零售总额62.25 亿元，增长10.2%。农林牧渔业总产值52 亿元，增长4%。城镇居民人均可支配收入30704 元，农村居民人均可支配收入11145 元，分别增长7.5%和10.1%。受去产能影响，全社会工业总产值107.37 亿元，下降44.2%，其中规模以上工业总产值82.67 亿元；财政收入9.76 亿元，下降7.6%。

八步区是个典型的农业人口大县（区），农业人口60.22 万，占总人口数的81.84%，是广西公布的54 个贫困县（自治县）之一，贫困人口基数大，扶贫任务重。随着国家和自治区对扶贫工作和乡村振兴工作的高度重视，依附优惠政策，八步区积极探索扶贫工作，取得了一定的成果。在2016 年国家出台用好用活增减挂钩支持扶贫攻坚政策之前，八步区早于2010 年启动了城乡建设用地增减挂钩试点，随着国家和自治区层面接连出台增减挂钩政策支持扶贫攻坚的政策，八步区借政策优势，第一时间开展增减挂钩潜力摸查，通过前期工作调研、制定拆旧复垦方案，截至2018 年底共获批复立项84 个增减挂钩项目，并以莲塘镇炭冲村和马尾河为示范点，探讨扶贫新途径。

（二）项目区概况

项目所在地炭冲村位于莲塘镇东面，323 国道旁，距市区约17 千米，区位优良，交通便利。辖4 个自然村（黄屋排、炭冲寨、马鞍寨、军屯寨），33个村民小组，1093 户农户，总人口4950 人，其中党员75 名，村委“两定”干部和村务工作者共10 名，有耕地面积3200 亩，其中水田2000 亩、旱地1200 亩。

2016 年，炭冲村建档立卡贫困人口数31 户113 人，同步搬迁贫困人口数8 户39 人，脱贫6 户8 人；2017 年建档立卡贫困人口数17 户66 人，同步搬迁贫困人口数5 户21 人，新识别贫困人口数13 户56 人，2017 年底建档立卡贫困人口数25 户101 人，贫困发生率为2.37%。改革开放以来，炭冲村民凭着客家人特有的勤劳智慧，通过外出务工、种植优质水稻、香芋、养猪等，先富了起来，在村中盖起了一栋栋小洋楼，但由于缺乏规划，楼房建得散乱无序，群众搬进新房后，出现废弃旧房、废弃晒场、废弃猪牛栏与新房并存的“散、乱、空”现象，可说是“有新房而无新村”。经过时间演变及历史原因，这些废弃土地闲置多年无人管理，造成了土地资源的浪费。（见图7-1）

基于上述现状问题，八步区人民政府希望通过增减挂钩项目，将村庄废弃农村居民点用地拆除、复垦，将节余指标进行交易，为村庄基础设施建设、产业规模化发展等引入资金，拓宽贫困人口增收渠道，实现脱贫攻坚和乡村振兴的目标。

图7-1　炭冲村项目拆旧复垦前情况

（三）项目开展过程

2018 年4 月，炭冲村增减挂钩项目启动，八步区人民政府组建了增减挂钩工作指挥部，下设办公室和项目前期工作组、实施工作组、资金保障组、竣工验收组及督查组6 个工作机构，协调区直相关部门，并以EPC 总包模式招标引入现代商贸管委、区城投公司、临贺建投公司、区交投公司等平台，压实各部门责任，使其各司其职，明确把增减挂钩工作作为保障发展、助力脱贫攻坚、推动乡村振兴的重要举措来高位推进。2018 年4 月20 日，八步区交投公司作为业主单位，组织设计单位、村委及村民代表，对照1 ∶1000 的实测地形图，进行外业实地踏勘；4 月28 日，业主单位与村民共同确定了项目区拆旧复垦方案，确定复垦后农用地总面积为32.3819 公顷，其中耕地面积30.4729 公顷，复垦率为84.60%，农村道路占地1.7055 公顷，沟渠占地0.2035 公顷，坑塘水面占地0 公顷，保留建设用地5.8927 公顷，采用土地复垦区与周围耕地尽量集中连片的布局方式，提供农业综合生产条件，稳步增加农民收入，促进项目区农业可持续发展。

在确定拆旧补偿标准上，基于村民的需求，参考贺州市人民政府《贺州市人民政府关于八步区桂岭镇征地拆迁补偿标准的批复》（贺政函〔2015〕4 号）和《八步区人民政府关于八步区城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区拆除旧房屋及地上青苗补偿标准的通知》等文件规定执行，确定补偿标准根据区域进行划分，非主房和其他地上附属设施按现行征拆标准的80% 给予补偿，地上青苗则按现行征拆标准的100% 给予补偿，拆除非主房的，拆除红砖、青砖、水泥砖（石）木瓦面结构按照600 元/ 平方米补偿标准进行补偿，拆除泥（砖）墙瓦面结构按照350 元/ 平方米补偿标准进行补偿，拆除水泥碎石晒场按照50 元/ 平方米补偿标准补偿，拆除竹林按照2500 元/ 亩补偿标准补偿，共计补偿费用988.19 万元。预计拆旧区总投资为3950.06 万元，其中工程施工费为2461.55 万元，占总投资的62.32%；其他费用1373.46 万元，占总投资的34.77%；不可预见费115.05 万元，占总投资的2.91%，这些资金由业主单位负责筹措。

对于复垦后的土地，坚持以规划为引导，因地制宜地为村庄制定合理发展定位，进行统一规划建设，将村庄中废弃旧房、废弃猪栏、废弃晒场等拆除复垦为具有生态景观价值的微菜园、微果园、微花园，实现了“三废变三微”，将复垦后的土地承包归还原村民，允许村民在此土地上种植香芋等特色农作物，发展香芋、水稻等特色产业的规模化生产，也可种植花卉、果树，成为农户家的私家花园；同时，将不低于10% 的周转指标用于支持具有优势的农产品加工、现代农业、休闲农业、乡村旅游等建设，拓宽原有乡村道路，打通断头路，修建了4 条宽6 米、长1126 米的村内道路，并疏通了水利设施等，在此基础上进行村容村貌整治。（见图7-2）

图7-2　炭冲村拆旧区复垦情况

根据调研，目前炭冲村农村居民点用地增减挂钩项目已于2018 年9 月批复立项，一期的拆旧复垦工程已基本上完成。村民的屋前屋后是整洁的微花园、微菜地和微果园，还配套建设了凉亭等休闲设施，宽阔的乡间道路、富有乡村质感的道路标识、整洁干净的村容村貌，给人以世外桃源的舒适感，很难想象以往杂乱破败的景象。但后续拆旧复垦工程、旅游产业引进、旅游配套设施建设等工作仍在进行。

表7-1　炭冲村废弃农村居民点增减挂钩项目开展情况

预计节余周转指标约482 亩，其中耕地452 亩，按照《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10 号）文件的精神，项目先行使用了50% 的节余周转指标243.7905 亩（耕地229.47 亩），已于2018 年9 月26 日经自治区自然资源厅挂牌出让，挂牌起始价8045.0865万元。

（四）项目资金投入与盈利情况

项目区由于不涉及建新区，主要费用是针对拆旧区的投入，总投资为3950.06 万元，主要包括拆旧工程施工费、其他费用及不可预见费。

其中，拆旧工程施工费用包括土地平整工程费、灌溉与排水工程费、田间道路工程费、农田防护与生态环境保持工程费等，共计2461.55 万元，占总投资的62.32%；其他费用包括前期工程费、土地清查费、项目可行性研究费、项目勘测费、项目设计及预算编制费、项目招标代理费、工程监理费、拆旧补偿费、竣工验收费、工程复核费、工程验收费、项目决算编制与审计费、整理后土地的重估与登记费、标识设定费、业主管理费及耕地质量评定费，共计1373.46 万元（其中拆旧补偿费988.16 万元），占总投资的34.77%；不可预见费共计115.05 万元，占总投资的2.91%。这些资金目前均由业主单位负责筹措。

截至2018 年底，项目仍在施工中，尚未完工。根据自治区增减挂钩支持扶贫攻坚的政策，项目区可先行使用50%的节余周转指标用于指标交易，以缓解项目资金压力，50%的节余周转指标已于2018 年9 月26 日经自治区自然资源厅挂牌出让，挂牌起始价8045.0865 万元，后交易成功，资金7902.45 万元。（见表7-1）

（五）项目取得成效(www.xing528.com)

1.耕地面积增加，实现土地集约利用

通过实施增减挂钩项目，将村庄中废弃的农村居民点用地拆旧复垦为耕地，有效增加了乡村的耕地面积。2019 年，炭冲村项目增加耕地面积30.4729 公顷，复耕率达到84.6%，复垦后的土壤基本达到种植标准，现均已种植了香芋、水稻等农作物，将小块、散落的耕地，集中规划种植，“小块并大块”，实现了土地的集约利用。

2.置换了节余指标，可为城乡建设用地提供保障

目前，炭冲村项目已置换出243.7905 亩（16.2527 公顷）的节余周转指标，其中耕地229.4723 亩（水田2.4930 亩，旱地226.9793 亩），于2018年9 月由自治区自然资源厅挂牌出让。

3.变“三废”为“三微”，美化了村庄生态环境，重塑乡村景观

炭冲村项目通过拆旧复垦，变废弃旧房、废弃猪栏、废弃晒场为具有生态景观价值的微菜园、微果园、微花园，将节余指标交易所获资金反哺村庄建设，实施路网和雨污排水、村貌改造、拆旧复垦、微菜园农业设施等乡村提升美化工程，建设完善农田水利、田埂规整及机耕路网，休闲农业设施等公共设施基础性工程，既解决了村庄建设“散、乱、空”问题，又拓宽了增减挂钩效益外溢面，打造升级版的美丽幸福乡村，助推乡村振兴。（见图7-3）

4.推进农业规模化生产和红色乡村旅游业发展，帮助26 名贫困人口顺利脱贫

2016 年底，炭冲村未开展增减挂钩项目之前共有村民1093 户，其中贫困户31 户113 人。通过开展增减挂钩项目，新增农用地32.38 公顷，极大满足了农业发展的规模种植需求，致力于规模化发展香芋头、优质稻种植；采用“企业+合作社+农户”模式，引进加工企业，确保销路，发挥各片区理事会带头作用，成立合作社，形成产业规模，提高群众收入。2018 年全村蔬菜种植面积400 亩，香芋种植面积1000 亩，马蹄种植面积250 亩，年出栏生猪16000 多头，全年产业覆盖率将超80%，人年均收入6800 多元，已实现贫困户9 户26 人脱贫。此外，依据规划愿景，炭冲村有意依托党建、客家文化，发展红色乡村旅游，以旅游业的发展为乡村经济发展带来内生动力，变“输血”式扶贫为“造血”式扶贫。

图7-3　村庄美化工程开展情况

（六）项目亮点分析

1.坚持规划引领

通过编制所在村庄的概念性设计方案，将炭冲村定位为绿色生态、文化休闲的品牌新村，并形成“一带三轴、两片三区”的空间布局结构，通过区域内增减挂钩项目实施，引导村内绿色农业、观光农业、休闲服务等产业的发展。

2.“增减挂钩+”模式

炭冲村采用“增减挂钩+ 土地整理+ 乡村旅游”的模式，整合国土的政策，对耕地进行平整、提高农田的耕作水平、推动土地流转。在增减挂钩项目区周边配套贺州市八步区莲塘镇炭冲村等6 个村土地整治项目，实施规模2.27 万亩，可建成高标准农田1.94 万亩。通过完善乡村配套设施，农田生态景观和农村乡土风貌建设，提升旅游品质。

3.实现“三废变三微”

因地制宜建设村庄，把村庄的废破屋、废猪栏、废晒场拆除，建设成微菜园、微田园、微景观，通过增减挂钩实现村庄、田园、景观、生态交融发展。

4.发挥撬动效应

以增减挂钩项目为抓手，解决村庄的用地问题，同时通过指标交易，把节余的交易费直接反哺乡村，结合村庄规划的统筹作用，撬动村庄产业的发展、撬动村庄的文化生态保护、撬动村庄的基础配套设施建设，助力脱贫攻坚和乡村振兴。

5.健全发挥基层组织作用

发挥基层党组织战斗堡垒作用，增强了基层党组织在群众中的凝聚力、战斗力和号召力。成立了理事会，动员广大干部群众踊跃参与新农村建设，使增减挂钩项目有力推动乡村建设。