实施增减挂钩示范工程的要求和过程

增减挂钩示范工程本质还是增减挂钩项目，其实施过程与一般增减挂钩项目基本类同，但是由于其示范、推广的使命，势必在一些节点考虑得更加全面、综合。综合一些成功经验、案例，增减挂钩示范工程创建过程包括项目选点、村庄规划编制、项目策划、工程设计、落地施工、运营维护及总结推广7 个主要阶段。

（一）项目选点

项目选点应由县级自然资源主管部门组织乡镇和技术单位完成。项目选点是整个工程实施非常关键的一步，要从项目区所在地本身的资源条件以及地方开展动力两大方面综合考虑，满足以下七个方面的条件：

第一，增减挂钩潜力大且集中，节余指标多、资金能平衡且盈利。资金平衡指的是复垦出的指标可以创造的效益要大于投入项目实施的成本；盈利指的是指标创造的收益。

第二，资源独特丰富。周边的水文资源、农业资源、旅游资源等关联度高的资源独特丰富，且匹配度高，交通等基础设施条件好，增减挂钩项目实施后能带动周边资源开发和相关产业发展，促进生态文明建设。

第三，可叠加政策多，包括土地整治、易地扶贫预防、地质灾害预防、城乡风貌改造、乡村旅游开发等，可整合叠加的政策越多越好。

第四，地方党委、政府高度重视。党政主要领导亲自部署、亲自抓落实，各部门责任明确且各司其职、密切合作。

第五，基层组织工作得力。乡（镇）党委政府、村委是做好项目工作的前线和中坚力量。乡（镇）党委政府领导要熟悉政策，在整个项目策划和实施过程中能根据法律法规及时将政策层层传导到位，能指导村级组织拟订相关村规民约，能动员农民拆房退地和复垦。

第六，自然资源部门基础业务扎实。自然资源管理部门班子能力强，各项基础业务扎实、工作规范，具有较强的制度创新和组织实施能力。

第七，群众基础好，了解政策，积极性高。农民意愿是很重要的因素，农民是农村宅基地所有权的主体，是项目利益体，因此要挑选农民觉悟较高的地方。现在较多项目地块无法实施的主要原因之一，就是农民意愿的变化以及对项目的不理解。

此外，由于增减挂钩项目涉及拆旧复垦、村庄建设、农业生产、三产发展、财政支持、政策宣传等方方面面，复杂性强，为了做好项目推进工作，地方应做好充足的工作准备：成立项目工作领导小组、驻村工作组、村理事会。领导小组由县政府主要领导担任组长，国土、住建、农业等有关部门主要领导为副组长，负责召开动员会，对该工作进行动员部署，并提前统筹政策，建立完善增减挂钩项目资金管理办法和拆迁补偿安置办法。驻村工作组由县政府、镇政府、原国土局、住建局、设计单位等人员组成，主要配合技术单位开展实地调查以及对调查成果进行核实，指导村理事会做好村民的宣传、动员工作，跟进项目实施进度，协调解决相关问题，并做好情况汇报。村理事会由村干、村内企业家等有威望的人组成，负责与村民或村代表沟通，落实一户一宅政策。积极宣传工程的利好，激发村民自愿主动参与。配合现状调查、拆迁和安置意愿调查；参与村庄空间布局、公共基础设施设置配套讨论，并充分与村民或村民代表沟通空间布局方案；负责协调耕地、宅基地的再分配和后期管理，拟定村规民约。

（二）村庄规划编制

项目一般以行政村或自然村为项目区，以村庄规划为引领，确定村域功能定位，确定村域经济发展、生态保护、耕地和永久基本农田保护、村庄建设、基础设施和公共设施建设、环境整治、文化传承等综合目标，促进农村土地规范、有序和可持续利用。

村庄规划本质上仍然是土地利用规划，必须确定由专业的技术单位承担，成立编制组，组成项目规划小组，明确小组成员分工与职责；在调研前制定详细的工作方案和调研方案，确定调研任务、调研方式、调研内容及人员安排；要收集的相关资料包括相关规划、政府工作报告、村发展计划等，在综合分析项目区基本情况、归纳总结村庄现状和存在问题的基础上，结合村民实际需求及村庄发展定位，从村域建设、旅游、产业发展、交通规划、生态环境治理等方面提出规划方案及相关项目策划。最终形成的规划成果要包括文本、说明书、图件及相关表格，其规划成果也必须组织听证、评审、公告等。

（三）项目策划

项目策划要在村庄规划编制和资料收集的基础上，确定符合条件的项目区范围，包括实地调研、宣传动员、征求意见、进行测量等4 个核心环节。这4 个核心环节应该是循环、互动、关联的，其中一个环节有调整都会影响到其他环节的开展。

1.实地调研

鼓励实地踏勘工作借助无人机、高清影像图等先进技术手段，初步了解项目区全貌，初步判定房屋新旧布局、可复垦潜力、水源、地形以及道路走向等，掌握基本情况，做出基本的潜力布局判断。在航拍基础上再进一步有针对性地确定调查方向和范围以及重点区域。实地调查主要是详细调查各拆旧地块地形地貌、土壤性状、房屋结构及利用现状、交通条件、灌溉条件、自然资源、历史文化、产业发展、村庄建设、人口、群众需求等情况，掌握当地山、水、田、景观等自然条件，确定是否具有历史、人文等特色文化，农业是否有流转需求和潜力，周边是否配套有工业、制造加工业、旅游业等，农民对于供水、排水、道路、学校等公共设施是否具有修建需求，拟拆除的房屋是否有人居住，是否有安置需求等。调查未来人口分户需求，了解拆旧区所在自然村屯的人口总量、年龄结构，是否在未来5 到10 年有分户需求。同时，要调查相关部门规划和资金整合情况。为了将增减挂钩工作能够和其他农业、交通、水利、旅游等规划充分衔接，发挥“火车头”的带动作用，应全面了解相关规划，避免和减少工程重复，统一协调工程布局。上述庞大的信息量必须基于驻村调查队深入的驻村工作，时间一般要求是1 个月以上的调研，短时间的调研很难获取。根据掌握的资料和信息，项目组人员做出初步的判定和策划，确定村庄发展定位，划分拆旧区、预留建新区、现状设施完善区、产业发展区等功能区，并制定发展策略。

2.宣传动员

新工作的宣传和动员必须将政策性和艺术性融合，同时宣传面一定要长、深、广。长，即时间延续要长，贯穿项目策划全阶段，同时根据阶段不同，设计不同的宣传内容；深，即要从概念、设计方案、补偿安置方案、未来管理等，由浅入深，让参与者对增减挂钩充分了解；广，即对宣传对象类型涵盖全面，包括村委干部、村内能人、有威望的村民、学生、外出务工人员等，不同层面均要宣传、引导到位。

3.征求意见

征求县、乡政府和村委实施意愿是非常重要的一步，参与人必须充分了解政策，通过座谈、召开增减挂钩项目动员大会、填表等方式，实事求是、充分地将增减挂钩实施的相关政策、工程内容和地方政府的奖补措施说明清楚，获得县、乡镇和村委、农户的支持和认可，打消他们的疑虑，征求意见实际也是宣传的一个途径。

4.进行测量

在项目区条件具备、宣传到位、农民认同、初步规划的基础上可以框定项目区范围，进入测量阶段。有必要的，也可对测量队伍开展针对性的增减挂钩培训，组织专业测量队伍进场测量。测量内容包括地形、地貌、项目区范围界线、房屋结构及层数、房屋和宅基地权属等方面。

（四）工程设计

工程设计包括拆旧区复垦设计和提升示范设计两部分。拆旧复垦设计是基本的复垦设计，工作步骤包括编制方案、规划设计成果以及项目预算等。项目实施方案和设计必须实事求是，涵盖多方内容，特别是实施方案应该包括村庄实施定位、资源条件分析、功能用地布局、产业发展、用地平衡、资金平衡、工程内容和预算等。依托村庄本底条件，按照尊重民意、保护生态、留得住乡愁的原则，制定多个对比方案比选，因地制宜，保障方案可操作可实施。保证资金平衡，解决农民最关心最直接最现实的问题。

实施方案和规划设计成果由具有相应资质的单位进行，可以合并、同步编制、同步审查，由县级初审、市级评审。市原国土资源局批复项目立项和规划设计；涉及政府资金的增减挂钩项目，需由县级财政部门对项目预算进行审查。方案评审由规划主管部门通过组织专家评审会进行，出具专家评审意见。施工图注意控制造价和建筑材料的再利用，由建设主管部门委托第三方审图机构对施工图进行审查。

（五）落地施工

落地施工主要由业主具体实施、推动，工程实施前做好土地确权、规划许可和用地审批，施工中做好过程管理和竣工管理，竣工后要及时完成权属登记。具体要求如下：

1.土地确权(www.xing528.com)

向县级国土主管部门提出申请，办理集体建设用地使用权确权手续，明确土地所有权和地类性质。

2.规划许可

持用地权属证明材料、设计图纸，向县级规划主管部门提出申请乡村建设规划许可手续。

3.用地审批

持乡村建设规划许可证，向县级国土主管部门提出申请，办理建设用地批准手续。

4.施工管理

按照招标规定组织工程施工招投标，办理工程施工许可证或报建备案手续，按《建设工程质量管理条例》严格执行质量安全管理。

5.竣工管理

按照《建设工程质量管理条例》规定进行竣工验收，并到县建设行政主管部门进行备案。

6.权属登记

持规划许可证、用地的证明文件等，向国土主管部门申请用地登记。提交土地使用证、建设规划许可证、施工许可证/ 备案文件、工程竣工验收合格证明/ 验收备案证明文件、规划核验合格证明文件、房屋面积测绘技术成果报告等材料，申请不动产登记。

（六）运营维护

运营维护必须在地方政府的指导下，引入投资公司进行策划，要建立运行机制，实现项目建成后的可持续发展。具体在4 个方面：

1.在第一产业方面

对集中连片的农用地（包括增减挂钩复垦为农用地部分）进行流转，企业与家庭签订协议，采用现代化规模化经营模式。对零星的农用地（包括增减挂钩“三废变三微”复垦为农用地部分）落实承包责任制，乡（镇）政府需与村委、村民签订三方承包管护协议。

2.在第二、三产业方面

以村民小组为入股单位，将土地、资源、房产等折价入股，采用政府引导、公司经营的模式。公司用工优先考虑村民小组成员。

3.在公共服务及基础设施方面

经营性设施由经营单位管护，公共服务设施由村委按“一事一议”进行维护，进村主道由交通部门管护，垃圾收运由镇政府统筹管理，污水处理由村委和村民小组共同管护。

4.在人居环境方面

可通过开展“清洁乡村”“厕所革命”“乡村风貌提升”“美丽庭院创建”等行动，提升乡村环境。

（七）总结推广

项目应该在现场、档案材料、制度等3 个方面各自形成一套完整的总结材料。

1.材料归档

形成一套示范档案成果。从项目筹备到竣工验收每个环节均做好资料档案。

2.形成现场示范点

建立一个项目区现场示范样板。

3.经营总结

总结一套可推广可复制的经验，形成一套高效完备的管理制度，促进增减挂钩工作形成长效机制。