重庆市创新实行的地票制度，优化增减挂钩运作

2009 年，重庆市成立了农村土地交易所，开展了地票交易和其他农村产权流转交易（包括承包地经营权、林权、养殖水面经营权、集体经营性建设用地使用权等）。截至2014 年下半年，重庆市农村土地交易所累计交易地票0.916 万公顷（13.74 万亩），279.12 亿元；地票质押贷款380.6 公顷（5709 亩），8.17亿元；已有0.587 万公顷（8.81 万亩）地票落地使用。

重庆市在开展城乡建设用地增减挂钩的基础上，同步创新试行了地票制度，增减挂钩工作和地票制度实施双轨同步运行。重庆市地票指标来源于农村闲置、废弃建设用地复垦后的耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易即形成地票。由于二级市场尚未成型，地票交易仅仅是指在农村土地交易所进行的一级市场地票拍卖。同成都市关于指标交易的特殊政策相似，重庆市的地票制度突破了国家“城乡增减挂钩试点城镇建新区和拆旧区须控制在县（区）范围内”的要求，有国务院批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区的特许政策。

重庆探索的“地票制”农村集体建设用地流转模式超越了“城乡建设用地增减挂钩”的城乡行政分立影响土地价格的限制，在一定程度上突破了城乡土地市场的分割状态，它将远郊区农村土地统一纳入到“挂钩”试验的范畴中。“地票”价格的高低与项目区无关，与级地租无关，仅与拍卖价格有关，实现了指标价格的统一化。

“地票制”将土地的交易转化为票据化交易的模式，实行“先造地后用地”的操作模式，要求先对农村集体建设用地进行复垦，验收合格后，通过“地票”在交易所进行拍卖。重庆地票制度的运行模式主要有以下7 个步骤。

（一） 规划布局

《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》规定，市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施。

（二）立项申请

重庆市始终坚持群众自愿、群众自主，在宣传工作中坚持“只宣传不发动”的原则，详细告知农户参加城乡增减挂钩项目的权利和义务，是否参加由群众自主确定。重庆市九龙坡区铜罐驿镇用了将近一年的时间，采取热线电话访问、纸质媒体刊登、“阳光重庆”专栏报道、挨家挨户发放宣传资料等方式进行宣传，以维护群众的知情权。在此基础上，经村集体三分之二成员或三分之二成员代表同意，闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地可申请立项，经区县土地行政管理部门同意后，可组织复垦。复垦整理新增的耕地继续由原宅基地农民承包经营；自己不经营的，可再次流转，获得相应收入。

（三）土地管理部门验收

重庆市委托市土地整治中心组织对项目立项材料和验收材料进行审查，出具审查意见，重庆市土地整治中心组织技术单位对拆旧地块进行全面核查和外业抽查，立项阶段重点检查拆旧地块的真实性、合法性、合规性，验收阶段检查复垦耕地的数量、面积、质量情况。村集体或村民复垦土地经土地管理部门严格验收后，腾出建设用地指标，并由市土地行政主管部门向土地使用权人发放相应面积的“地票”。(www.xing528.com)

（四）地票交易价格确定

重庆市制定全市统一的建设用地指标基准交易价格，为267 万元/ 公顷（17.8 万元/亩），近年来，地票成交单价稳定在300 万元/公顷（20 万元/ 亩）左右，指标落地时，地票可冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。重庆市复垦农村宅基地及其附属用地，地票交易所得价款扣除复垦成本3.7 万元/ 亩（包括工程成本1.5 万元/ 亩、管理成本1.1 万元/ 亩和融资成本1.1 万元/ 亩）后，按照85 ：15 的比例支付给退出宅基地及其附属设施用地的农户和农村集体经济组织。

（五）土地交易所交易

重庆市农村土地交易所是开展地票交易的固定场所。所有法人和具有独立民事能力的自然人均可通过公开竞价购买地票。地票交易总量实行计划调控，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。

（六）地票交易收益分配

重庆市规定地票交易收益，均纳入农村集体财产统一管理，用于本集体经济组织成员分配和社会保障、新农村建设等公益事业。具体而言，除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有；农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。

（七）地票兑现

重庆市规定中心城区内国有经营性建设用地出让，必须持有地票，地票可在全市范围内使用。地票作为城市建设用地指标凭证，在城镇使用时可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。在符合土地利用总体规划和城乡总体规划的基础上，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置，征为国有土地后，地票持有人通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。

“地票制”的交易模式优点：一是大大提高了农村集体建设用地的价值。重庆市制定了地票农房抵押贷款评估参照系，农房估值提升到十余万元，通过抵押贷款能够有效解决复垦和农民安置资金问题，同时，集体建设用地复垦后，核发的土地指标凭证可作为“项目备案质押贷款”，保护了农村集体在建设用地流转的收益，为农民进入城镇生活提供了可靠的资金保障。二是突破了城乡土地市场的隔离，提高了农村土地的价值，提高了农民进入城镇生活和发展的能力，成为妥善解决统筹城乡户籍制度改革的有效途径。三是利用市场化机制，优化了农用地、建设用地的空间布局，实现了耕地连片、居民点集中，促进了农业产业化经营和新农村建设。