政策关联：增减挂钩与扶贫振兴的关系

自2015 年以来，中央和地方陆续出台精准扶贫的政策文件。就时间维度而言，既有五年规划，又有致力于长期、持续发力的政策；就精准扶贫对象而言，覆盖残疾人、低收入群体、特殊人群等；就覆盖面而言，涵盖革命老区、少数民族地区等；就涉及领域而言，涵盖经济、文化、教育、科技、医疗卫生等领域。可以说，如今已形成多维度、全覆盖、立体式的精准扶贫政策体系，使得脱贫攻坚工作任务更加明确、时间进度更加精确，相关人员与经费投放更加精准，工作考核监督更加到位。实施乡村振兴战略，是不断满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求。随着乡村振兴战略的不断推进，逐渐形成了相关政策体系。乡村振兴战略系列政策强调拓宽农民增收渠道，促进脱贫攻坚，加强农村基础设施建设，改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，使农村生态环境明显好转；强调充分尊重农民意愿，维护农民群众利益，提升农民获得感、幸福感、安全感；强调深化农村土地制度改革，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，严格实行土地用途管制，调整优化村庄用地布局等。乡村振兴战略要求，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。乡村振兴战略强调，严格控制未利用地开垦，集中力量推进高标准农田建设。改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。

随着增减挂钩的加快推进，其与精准扶贫政策、乡村振兴政策的关联显得更加突出。在政策实施的时间点上，增减挂钩系列政策与精准扶贫、乡村振兴系列政策依次实施，增减挂钩成为推动精准扶贫、乡村振兴相关政策落实的重要力量。以2004 年试点为起点，至2016 年提出“全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策”42，增减挂钩政策经历了酝酿与试点、规范与调整、成熟与全面推行的过程。在此期间，国家扶贫攻坚与社会主义新农村建设逐步过渡到实施精准扶贫战略和乡村振兴战略，尤其是在党的十八大以后，增减挂钩政策、精准扶贫政策、乡村振兴政策就更加紧密地联系在一起了。在政策实施的内容上，增减挂钩政策与精准扶贫政策、乡村振兴政策相互衔接。增减挂钩系列政策与精准扶贫、乡村振兴系列政策共同关爱农村农民，强调保护农民权益，促进农民增收，加快农村发展，在解决精准扶贫过程中的资金不足问题、易地搬迁的用地问题和乡村振兴涉及的土地问题等方面发挥了巨大作用。

增减挂钩政策是支持和推进精准扶贫的重要方面。《关于下达2015 年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》要求各地落实好增减挂钩支持扶贫开发的相关政策，强调增减挂钩不仅是调整优化城乡用地结构布局、推进新农村建设和统筹城乡发展的重要措施，而且是支持扶贫攻坚、生态移民的重要抓手，要求设立专门账户加强增减挂钩收益管理，按照以工促农、以城带乡的要求，将收益全额返还农村。这就把增减挂钩政策与精准扶贫战略紧密结合在一起。2015 年12 月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台，提出“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”，在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，“允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”。为了进一步推动增减挂钩助力精准扶贫，原国土资源部先后出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》等政策，强调进一步加大增减挂钩政策支持精准扶贫力度，更好地发挥增减挂钩政策支持精准扶贫的作用；强调增减挂钩指标向贫困地区倾斜，明确拓展贫困地区增减挂钩节余指标的使用范围，规范扶贫开发增减挂钩节余指标使用管理，切实保障农民的土地合法权益，规范增减挂钩的资金收益管理。正是在增减挂钩政策的有力支持下，精准扶贫的易地搬迁扶贫得到进一步落实。(www.xing528.com)

增减挂钩政策不仅支持和推进了精准扶贫战略，而且成为推进乡村振兴战略的重要抓手。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》是推进实施乡村战略的纲领性文件，其中多次提到利用增减挂钩政策促进乡村振兴。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略；强调在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。43 增减挂钩政策的有力实施，深化了农村土地制度改革，强化了乡村振兴的制度性供给，促进了农业保护和农村发展，大大推进了乡村振兴战略的实施。