增减挂钩政策成熟运行的关键

为妥善解决增减挂钩试点涉及的收入、支出、税费、债务等财税问题，2014 年，财政部出台《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》26，对增减挂钩涉及的财税问题提出了指导意见。针对涉及的收入问题，实行“收支两条线”管理，明确要求相关的土地出让收入、土地节余指标交易流转收入全额缴入国库，防止相关收入被随意截留、挤占和挪作他用。针对农民补偿问题，强调加大财政支持力度，明确了拆迁补偿所需费用、新建农村居民安置住房所需费用、相关公共基础设施建设费用、整理复垦为耕地的拆旧地块所需费用、相关社区涉及的教育费用等的来源，规范了增减挂钩支出管理，确保妥善解决农民拆迁补偿安置问题。针对涉及的预决算问题，要求实施增减挂钩项目的单位按照财政部门的规定编报支出预决算，并按规定程序报批，确保相关资金核拨规范。针对涉及增减挂钩负担过重问题，要求按照不同情况实施税费优惠政策，切实减轻增减挂钩项目负担，推动增减挂钩工作。针对相关债务问题，强调量力而行，严控债务规模，规范债务管理。同时，为了确保增减挂钩项目涉及的相关财税政策能有效实施，要求把增减挂钩项目纳入审计范围。

2015 年10 月，原国土资源部出台《关于下达2015 年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》，要求各地落实好增减挂钩支持扶贫开发的相关政策。27 文件重申要充分尊重农民的主体地位和意愿，确保农民愿意、农民参与、农民受益、农民满意。同时，把增减挂钩视为支持脱贫攻坚、生态移民的重要抓手，要求增减挂钩指标向贫困地区倾斜，以增减挂钩促进精准扶贫、精准脱贫。这一政策的出台，为加强增减挂钩收益管理、加强增减挂钩节余指标管理和增减挂钩助力脱贫攻坚提供了指导。

增减挂钩推动了新型城镇化建设，盘活了土地资源，深化了土地改革。为进一步推动新型城镇化，扩大内需，增强经济发展动力，适应新型城镇化用地需求，在总结完善并推广有关经验模式的基础上，2016 年4 月，原国土资源部出台了《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》，明确提出“全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策”28，强调充分尊重农民意愿，完善收益形式与返还机制，将增减挂钩收益全额返还农村，推动美丽宜居乡村建设。2016 年12 月，国务院出台《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，文件进一步明确“全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策”，要求规范推进城乡建设用地增减挂钩，高标准、高质量推进村庄整治，在规范管理、规范操作、规范运行的基础上，扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围，运用现代信息技术手段加强土地利用变更情况监测监管。29 这两个文件的出台为各地加快推进增减挂钩奠定了基础。(www.xing528.com)

增减挂钩推动了新型城镇化，同时也是脱贫攻坚工作的助推器。2018 年3月，国务院《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》出台，对深度贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂相关问题进行了规范，提出了节余指标跨省域调剂应遵循的原则，规定了跨省域调剂节余指标的价格标准，明确要求深度贫困地区根据国家核定的调剂节余指标，“按照增减挂钩政策规定，以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦，切实做好搬迁群众安置”。30 至此，国家正式实施跨省域的增减挂钩指标交易，建立了增减挂钩节余指标跨省域调剂的价格标准机制，标志着增减挂钩政策进入了成熟运行阶段。