增减挂钩政策实现项目区内部耕地占补平衡

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的实施，深化了土地制度改革，促进了农村和农业经济发展，保护了土地资源。为了贯彻落实这一文件关于“增减挂钩”的要求，推进农村建设用地整理，促进节约集约用地和城乡统筹发展，2005 年10 月，原国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》。文件明确了增减挂钩试点工作的内涵、基本要求、工作原则、工作主要任务与内容等，对增减挂钩的周转指标和项目区的管理提出了要求；明确了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的目的在于实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理。23这一文件还明确了城镇建设用地增加的基调，即城镇建设用地增加并非是建设用地总量的增加，也不能使得耕地面积减少、土地质量降低，而是要维护土地利用规划权威，严格保护耕地，通过建新拆旧和土地复垦，满足城镇发展需要、农业发展需要。这一文件的出台，把增减挂钩试点政策明晰化，标志着增减挂钩试点政策正式出台。

根据文件，城乡建设用地增减挂钩政策，是指依据土地利用总体规划，将农村闲置、低效、布局散乱的建设用地整理复垦为耕地或其他农用地（拆旧），产生指标用于农民安置和城乡建设（建新），在保证拆旧和建新各类土地面积平衡的基础上优化城乡建设用地布局，实现建设用地总量不增加，耕地数量不减少、质量不降低，改善农村生产生活条件和生态环境，促进城乡一体化发展。

增减挂钩包括了拆旧区、建新区两个项目区。项目区的选择应符合土地利用总体规划，原则上拆旧区要位于限制建设区，建新区位于允许建设区。增减挂钩产生的指标是两个项目区紧密联系的核心和关键。（如图2-1）(www.xing528.com)

图2-1　增减挂钩项目区组成示意图

从我国现行的土地用途管制看，增减挂钩指标兼具“建设用地规划指标、新增建设用地年度计划指标、耕地占补平衡指标”三项功能。其一，可以有效解决城镇建设用地规模指标问题。土地利用总体规划要求规划实施期间城乡建设用地总规模指标不能超限，因此在确保增减平衡的前提下，可以通过农村建设用地的减少来增加城镇建设用地规模，一定程度上拓展了城镇规模空间。其二，可以有效补充年度新增建设用地计划指标。拆旧还建实施方案报批后，可以使用一定比例的周转指标用于建新区的建设，验收后可以全额使用挂钩周转指标。其三，可以有效解决耕地占补指标不足问题。根据国家规定，各项建设占用耕地，需要通过土地开发复垦整理增加耕地，实现占用耕地与补充耕地的平衡。目前我国正处于城镇化快速推进阶段，各项建设占用的耕地数量不断增加，单一的、原始的土地开发和复垦整理增加的耕地远远不能补充建设占用的耕地量。增减挂钩政策的内涵之一就是项目区内部实现耕地占补平衡，因此建新区用地的报批不需要再专门编制耕地占补平衡方案，有效地解决了耕地占补指标不足的问题。