增减挂钩试点方案即将出台

1998 年10 月，中共中央十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。”同时，明确强调，小城镇发展要合理布局，注意节约用地和保护环境18。为了进一步纠正和解决小城镇发展中的问题与矛盾，2000 年6 月，中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出小城镇的规划，要注重经济社会和环境的全面发展，合理确定人口规模与用地规模，“要妥善解决小城镇建设用地”，要求“发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地。要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地。要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地”，而对于进镇落户农民的宅基地，也提出要适时置换出来，防止闲置浪费。19 这为增减挂钩保护耕地、改造旧镇区、土地整理、开发利用荒地与废旧地、农民置换宅基地等政策提供了依据。

小城镇的发展，推动了农村经济社会发展，加快了我国城镇化进程。但在此过程中，也出现了小城镇布局分散、土地利用粗放、土地使用违规、损害农民合法权益等现象。为了切实保护耕地和保障农民合法权益，妥善解决城镇建设用地相关问题，2000 年11 月，原国土资源部出台了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（以下简称《通知》），明确要求严格执行土地利用总规划，促进小城镇建设集约用地，深化土地使用制度改革，发挥市场机制配置小城镇建设用地，强调“小城镇建设用地用地指标主要通过农村居民点向中心村和城镇集中、乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决，做到在小城镇建设中镇域或县域范围内建设用地总量不增加。县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。要鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地指标可用作小城镇发展的建设用地指标”。20 这一文件深化了对小城镇建设用地土地管理的认识，明确提出小城镇建设用地必须立足于挖掘存量建设用地潜力，做到在小城镇建设中镇域或县域范围内建设用地总量不增加，按规划管地用地。

由于加强了土地管理和对农民合法权益的保护，小城镇发展带来的建设用地问题得到了较好的解决，但土地供需矛盾依然突出，必须正确处理耕地保护与经济社会发展的关系。为此，在2000 年12 月，原国土资源部出台了《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，提出“农民居住向中心村和小城镇集中，工业向工业园区集中”，是正确处理耕地保护和经济发展关系、解决建设用地供需矛盾的有效途径，要求坚持土地管理严而又严的原则，实行建设与用地指标置换政策，推进农村建设用地的相对集中，推行农用地整理指标折抵政策，鼓励开展农用地土地整理，实行建设用地指标周转，坚持实行“建设占用补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度”。21 在这一文件中，已经看到了增减挂钩的端倪。(www.xing528.com)

随着我国城镇化的快速发展，土地的需求日趋扩大，随之而来的土地使用乱象也层出不穷，严重影响了耕地保护和土地市场秩序，给土地管理带来了明显挑战。为此，党中央和国务院部署开展了土地市场整顿。但城镇化建设过程中圈占土地、乱占滥用耕地等突出问题并未得到根本解决，经济社会发展与保护土地资源的关系依然紧张。为进一步盘活土地存量，强化节约利用土地，切实保护耕地，促进保护土地资源与发展社会经济关系相协调，在2004 年10 月，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》。文件围绕土地管理这一中心，坚持科学发展理念，在法律法规执行、征地补偿与安置、土地节约利用与收益分配、土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划管理等方面做出了明确规定。在村镇建设用地使用方面，文件要求在乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划中明确小城镇和农村居民点的数量、规模和布局。同时，还提出了“三禁止”，即禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，禁止城镇居民在农村购置宅基地。这有利于维护农村土地稳定，控制农用土地转为建设用地的总量与速度，有利于优化村镇建设用地布局，兼顾了保护耕地与村镇建设发展。文件首次提出了“农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，22 并明确城镇建设用地使用权必须依法流转，严禁非法操作。这为增减挂钩政策试点提供了政策依据。