综合科技投入的演进历程与分析

（一）科技投入

本节整理了改革开放以来中共中央和政府制定的相关文件，将综合科技投入分为3个时期：1978—1991年为科技改革起步阶段，1992—2005年为科教兴国战略阶段，2006—2020年为自主创新战略阶段。

本节选用国家财政科技拨款这一指标来反映历年国家对科技创新的投入力度。从图3-3中可以看出，在2002年之前，我国的科技投入年增长率不稳定，上下波动较大，甚至出现过负增长；但是在2002年之后，科技投入年增长率多年来一直保持在15%以上。

图3-3 1978—2018年中国科技投入及其年增长率

保持高增长的科技投入，体现了我国在发展软投入的后期阶段中，把握住了发展的重点，即综合科技投入。大量的科技投入为软投入第三阶段的发展提供了创新资金支持和知识库支持。

改革开放以来，我国的科技软投入的政策年表（如表3-3所示）表明：科技软投入始终与国家的形势与中心任务紧密相关。在以经济建设为中心的基本路线下，我国的科技政策体系在改革和创新中不断完善。科技软投入从初期的科技管理和计划，逐渐转变为对科技人才的引导和激励，同时相关政策文件和法律文件不断推出。

表3-3 改革开放以来中国科技政策年表

（二）教育投入

图3-4显示了我国1991—2018年高中阶段毛入学率和高等教育毛入学率（1991年之前的数据缺失）。可以看到，高中阶段毛入学率在2002年前后有重大差异，2003年开始，我国的高中阶段毛入学率快速上升，2012年之后增速变缓。而高等教育毛入学率则是逐年平稳上升，2012年之后增速加快。

图3-4 1991—2018年中国高中阶段和高等教育毛入学率

表3-4综合展示了我国改革开放以来的教育政策，我国坚持基础教育和高等教育并重发展。一方面，不断完善基础教育，致力于中小学教育的普及、教育资源均等化，不断推进教育公平，并且逐渐开放了民办教育领域；另一方面，我国1978年开始了研究生教育，1984年开始发展留学教育，引入了高等教育的竞争，推进高等教育国际化步伐。我国还陆续发布了一系列有计划地建设优质高校的工程，如“211工程”“985工程”和“双一流工程”。

表3-4 改革开放以来中国教育政策年表

续 表

1.基础教育的中央集中阶段（1978—1984年）

1978—1984年，我国义务教育一直由中央高度集中进行计划管理。义务教育公共服务的供给全部由政府建立的公立学校完成，具有高度计划性和指令性。由政府单一供给义务教育公共服务，社会资本不能参与。

1978年1月，教育部颁布《关于办好一批重点中小学的试行方案》，教育部计划在市和区县两级办重点学校，从中央统筹转向地方负责、分级管理。中央政府将义务教育管理权限下放给地方基层政府。权力下放直至乡镇，推动我国教育体制不断进行改革。国家各级政府将各方面资源向重点学校倾斜。

为快速恢复基础教育秩序，我国颁发了《全日制十年制中小学教学计划试行草案》《中小学各学科的教学大纲（试行草案）》等多个文件。教育改革明确了国家对基础教育课程的规范管理权，规定了全日制中小学的学制与课程类目，确定了全国统一的教学计划、教学大纲和教材，初步建立起基础教育体系。

2.基础教育的权责下放阶段（1985—2001年）

1985—2001年，从第一阶段的政府单一供给转向包括国家企业、社会团体和个人等多个主体参与供给，改变了计划性、指令性的供给方式，引入了市场竞争。

1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，发展义务教育，地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学。从政策层面正式明确了义务教育供给主体的多元化，除了政府办学外，国营企业、社会团体和个人办学也成了我国义务教育的重要组成部分。

1986年4月，《中华人民共和国义务教育法》的颁布，标志着我国九年制义务教育制度的建立。它对基础教育课程进行了修改，要求必须努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。

1988年《义务教育全日制小学、初级中学教学计划（试行草案）》颁布，为了实施义务教育法，将小学课程与初中课程进行了统一设计。

1992年8月，国家教委将“教学计划”改为“课程计划”，拓展了思想政治教育的内涵，明确了“义务教育一普通高中”两级课程体系，并且在教学方式上更加灵活。

1999年6月，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》颁布，对教育观念、教育体制、教育结构、人才培养模式、教育内容和教学方法等做了全面修改，全面推进素质教育。

2001年6月，教育部颁布了《基础教育课程改革纲要（试行）》，它要求教育要面向现代化，面向世界，面向未来，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的一代新人，建立促进学生全面发展的评价体系，引导学生利用已有的知识与经验，主动探索知识的发生与发展。

3.基础教育的均衡化发展阶段（2002—2020年）(www.xing528.com)

2002年2月，《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》发布，提出义务教育均衡化的方针。

2005年5月，《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》颁布，提出要积极推进义务教育阶段学校均衡发展，对公办中小学校异地办学和招生应从严控制。

2006年6月，新《义务教育法》发布，彻底取消重点学校制度，义务教育要城乡兼顾，并不再收取学杂费。而后又颁布了一系列政策以促进义务教育均衡发展，充分发挥省级政府的领导统筹作用，将我国义务教育管理体制从“以乡镇为主”上移至“以县为主”。社会力量办学在义务教育资源中占比越来越大。

2007年，国务院出台《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，明确指出“把促进教育公平作为国家基本教育政策”，在价值方面出现了一个重大的转向。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出：“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任。”

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“统筹城乡义务教育资源均衡配置”，“扩大省级政府教育统筹权”，“不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班”，“大力促进教育公平”，着重解决城乡“供给不均”。扩大省级政府教育统筹权是教育体制改革进入“深水区”后的一个战略设计，是推进教育改革发展的新思路。

2014年，《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》指出：“研究提出各学段学生发展核心素养体系，明确学生应具备的适应终身发展和社会发展需要的必备品格和关键能力，突出强调个人修养、社会关爱、家国情怀，更加注重自主发展、合作参与、创新实践。”要求通过研制学生发展核心素养体系来调整和修正课程方案和课程标准，改善与优化中小学相关学科教材，并提炼出基于不同学科的核心素养。在此意义上，学生发展核心素养是统筹新时代课程标准、教材建设、课堂教学、课程评价等各个环节的中心枢纽，也是破解“重智轻德”“唯成绩论”以及学科割裂等实践问题的关键线索，这也就标志着课程改革开始进入“核心素养时代”。

自改革开放以来，我国义务教育的重心从快速建设转向均衡化发展，教育公平在当前既是主要价值导向，也成为教育发展的基本目标，成为促进我国义务教育均衡发展的内在机制。从国家政策层面看，以实现教育公平为导向，通过义务教育公共服务均等化供给政策及其有效运行，统筹城乡教育资源，实现城乡义务教育一体化，有效解决了教育资源“供给不均”的问题，促进义务教育变革的价值取向真正实现了从“教育效率优先”向“教育公平导向”的转变。

4.高等教育投入（1978—2020年）

在重视基础教育软投入的同时，国家也积极推进高等教育的软投入建设。

1977年，国务院转批了《关于1977年高等学校招生工作意见》和《关于高等院校招收研究生的意见》。1978年，国务院批准创办了中国科学院研究生院。

1981年，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》出台。至此，国内科技人才的培养体系得到了恢复和建立。启动国内人才培养的同时，留学政策也同步启动，教育部及相关部门陆续发布了《出国留学人员管理教育工作的暂行规定》《关于增选出国留学学生的通知》《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》《出国留学人员守则》《关于自费出国留学的暂行规定》等文件，确定了新的留学方针和制度，对出国留学的工作原则、组织管理、公派出国留学人员的选派、国外的博士后研究以及自费出国等工作都做了明确规定，促进了出国留学活动的发展。

1994年，我国开始启动实施一系列人才引进专项政策，从国外吸引一批优秀学术带头人。

1995年，《“211工程”总体建设规划》发布，正式启动“211工程”；1998年12月，教育部下发《面向21世纪教育振兴行动计划》，正式启动“985工程”，以此推动我国高水平大学建设和高等教育水平和质量的提高。

2017年，教育部启动了《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》。在“双一流”高校10项重点建设改革任务中，培养拔尖创新人才是其中一项重点建设任务，主要是通过体制机制创新，遴选、培养和造就一批世界水平的科学家、科技创新领军人才、科技创新创业人才以及重点领域的创新团队和人才。

（三）文化投入

本书以文化事业费反映我国的文化投入情况。其中1981—1984年的数据缺失，相关年鉴中只有“六五”时期的文化事业总费用，以及1985年的文化事业费用，故采取平均增长速度法估计并根据该时期的文化事业总费用进行调整。文化事业费的统计口径在1980年修改过，1978—1980年期间文化事业费包含科学研究费、基本建设的财政拨款和行政运行经费，但是总体来说，前后改变差异并不大。由图3-5可以看出，我国政府不断加大文化投入，文化投入逐年增长。

图3-5 1978—2018年中国文化事业费及其增速

注：数据来源于《中国社会统计年鉴2019》，中国统计出版社。

文化投入可以分为3个阶段：第一阶段为1978—1991年，呈低水平缓慢增长，年增长率在0—30%之间波动，由于1981年统计口径发生变化，所以波动较大，文化事业费支出从4.44亿元增长到17.28亿元；第二阶段为1992—2003年，呈较低水平稳定增长，年增长率在10%—20%之间波动，这一阶段的文化事业费从17.28亿元增长到94.03亿元；第三阶段为2004—2018年，文化事业费以较快速度持续增长，年增长率在10%—25%之间波动，文化事业费从113.63亿元增长到928.33亿元，呈现逐年直线快速上升态势。

（四）医疗卫生投入

从图3-6中可以看出，我国卫生机构床位数年增长率分为3个阶段：第一阶段为1978—1991年，年增长率在2%—4%之间波动；第二阶段为1992—2003年，年增长率在0上下波动，这一阶段的床位数维持在一个稳定的值（310万张）左右；第三阶段为2004—2018年，床位数以较快速度持续增加，年增长率上升，在4%—10%之间波动。1978—2018年卫生机构床位数折线图更能直观反映3个阶段的变化速度：缓慢增长的第一阶段，保持平稳的第二阶段，直线上升的第三阶段。

图3-6 1978—2018年中国卫生机构床位数及其年增长率

这与软投入发展的三阶段时间上大致相符，而医疗卫生机构床位数作为反映医疗卫生投入的指标，属于综合科技投入，医疗卫生机构床位数的快速上升，为我国的综合科技投入提供了医疗支持。这也说明了在软投入的第三阶段，综合科技投入是发展的重点。