企业行政管理思想的演进历程

企业行政管理不仅因企业性质而异，还因企业所处的时间、环境的不同而不同。我们对不同性质、不同历史阶段、不同环境的企业行政管理规律都应有所了解。而且我们应该着重研究和掌握社会主义市场经济条件下的中国企业的行政管理规律，创建具有中国特色的社会主义企业行政管理学，为社会主义现代化建设服务。

自古以来，人类社会就一直在进行各种管理活动，但正式把管理作为一门科学加以研究和探讨则是从一百多年前才开始的。

（一）18世纪工业革命时期的企业行政管理思想

18世纪的工业革命是把手工业作坊演变为近代工厂企业的摇篮。随着自然科学和生产技术的发展，生产劳动的社会化程度愈来愈高，与此相适应，管理理论与实践也不断地演变和创新。这一时期在企业管理上有一定见解并取得显著成效而为后人所注重的企业家主要有理查德·阿克赖特、马修·博尔顿、罗伯特·欧文查尔斯·巴贝奇和丹尼尔·麦克考勒。

1.理查德·阿克赖特（Richard Arkwright）

英国18世纪工业革命的支柱是纺织工业，向这个关键工业部门提供了管理知识并促进了大型企业的出现主要归功于阿克赖特。他领导的工厂在连续生产，厂址计划，机器、材料、人员和资本的协调，工厂纪律，劳动分工，以及降低工人劳动时间等方面的贡献使他成为寻求系统的企业管理活动的先驱者。

2.马修·博尔顿（Matthew Boulton）

最早寻求合理、完整的企业管理活动的制造业工厂之一是1800 年的英国博尔顿·瓦特父子公司的索霍铸工厂。这家工厂在管理工作中实施了许多现代工业企业常用的管理方法，如市场调查和预测、工作流程分析、制定生产标准、编制生产计划、部件标准化、工作研究、成本控制等。

索霍铸工厂的管理者博尔顿是一位比较看重劳动力这一生产要素的资产阶级企业主中的代表人物。他比较注重职工福利，经常为他的职工组织娱乐活动，为工人建造住房，成立互助保险协会等，其目的在于增加工人对工厂的依附程度。索霍铸工厂早在泰罗、吉尔布雷斯等人之前就干了许多被称为“科学管理”的工作。

3.罗伯特·欧文（Robert Owen）

就在索霍铸工厂致力于科学地管理工厂的同时，英国苏格兰新拉纳克的一家棉纺工厂也同样引人注目。致力于这项工作的领导人物就是新拉纳克棉纺工厂的经理、著名的空想社会主义者罗伯特·欧文。

欧文在担任工厂经理后，首先把工厂里的许多童工送进学校学习，规定年龄较大、仍需要在工厂干活的童工每天劳动不得超过10 小时 45分（这在当时已是最短的工作时间）并且不受惩罚。在管理上，更开明的做法是工厂经理敞开办公室听取任何人所提的有关规章制度方面的意见，对于记载工人工作情况的记录簿，每人都可查看。在工厂职工福利方面，最引人注目的是工厂为工人建造的一排排整洁的住房。此后不久，工厂的生产业绩果然蒸蒸日上。

欧文的做法之所以能获得成功，在于他那脱胎于空想社会主义思想的管理哲学比他的时代先进了几十年。他重视人的因素在工业中所起的作用，实行一种像家长般关怀工人的管理政策。尽管他的试验由于不能被当时的社会容忍而最终失败，但罗伯特·欧文仍享有“人事管理之父”的赞誉。

4.查尔斯·巴贝奇（Charles Babbage）

巴贝奇是英国数学家，远在泰罗之前，他就作为一位有独创管理思想的显赫人物而崭露头角。他运用技术性的方法作为一种解决企业经营问题的辅助手段，是运筹学和管理科学的创始人，同时又是先于泰罗倡导科学管理的先行者。他曾撰写过关于管理方面的一些论著，其中最为出色的是1832年出版的《论机器和制造业的经济》。

如同亚当·斯密一样，巴贝奇对于劳动分工的原理也极为赞赏，觉得进步的文明就是由于劳动分工孕育而成的。他认为，劳动分工之所以能大大提高效率，主要是基于以下四个原因：

（1）由于每个工人只从事一两道作业，大大地缩短了学会并掌握这些作业的时间；

（2）当工人学习一种新技艺时，或多或少总要浪费一些原材料，劳动分工可以减少由此而产生的原材料的浪费；

（3）避免了更换作业而调整设备的时间损失；

（4）重复操作一项作业，容易熟练掌握技术，且熟能生巧，易于诱发改革技术、改进工艺的设想。

作为一位管理科学家，巴贝奇对于机器设备、动力的有效使用，以及为便于考核工作员而对计算工具的改进和对原材料的节约等方面极为关注。他把这些方面的工作称为制造业中必须坚决遵守的硬性成规。他系统地论述了研究作业的科学方法及对大型工厂投资所产生的经济利益，提出了厂址的选择应靠近原材料产地等建议。

5.丹尼尔·麦卡勒姆（Daniel Mccallum）

麦卡勒姆出生于英格兰，1822年来到美国。他只上过小学，做过木匠，并依靠自学成为有名的建筑师。他于1848年加入纽约伊尔铁路公司工作。

麦卡勒姆提出如下管理原则：

（1）适当进行责任分工并授予与责任大小相适应的权力；

（2）要有及时而迅速了解这些责任能否被忠诚地执行的方法和手段；

（3）采用一套完整的制度，使管理者能及时发现差错，并能查出有关失职人员。此外，卡勒姆勒还设计了一张正式的企业组织结构图表。仿照树根、树干、树叶的形式，用线条来描述权力和责任、各业务单位间的劳动分工，以及报告与控制信息的往返沟通关系。他认为统一指挥的原则必须绝对遵守，上下级都不能越级指挥或报告，否则就会破坏基于个人负责制的控制系统。

（二）19世纪末叶，资本主义垄断阶段的企业行政管理思想

19世纪末叶，资本主义从自由竞争阶段过渡到垄断阶段。工厂的规模越来越大，使用的机器越来越多，生产技术日益复杂，竞争也更加激烈。资本家迫切要求总结过去的管理经验，加以系统化、科学化，用科学的管理方法代替传统的管理方法；以提高管理水平和劳动生产率，获取更多的利润。另外，由于资本家的残酷剥削，劳资矛盾激化，劳资纠纷迭起，生产潜力无法发挥，劳动生产率低落。面对这种局面，如何把工人的生产干劲调动起来，就成为企业行政管理一个极为重要的问题。在这种条件下，产生了科学管理理论和方法。下面对于这一时期的几个知名人物及其管理思想扼要地加以介绍。

1.泰罗（Frederick W.Taylor）

泰罗出生于宾夕法尼亚州一个律师家庭，他年轻时考取了哈佛大学法学院。后来，他弃学到一家水力机械厂当学徒。1878年，他到费城米德维尔钢铁公司做了一名普通工。他在6年之中先后被提升为组长、机修车间主任、总机械师，一直到总工程师。他在这个公司工作了12年，专门从事改进管理和金属切削的实验。1895年，他出版了《计件工资制度》一书。

泰罗把“高工资，低成本”作为他科学管理的一个终极目标。不久，泰罗又提出“作业管理制度”设想，主要包括以下四个组成部分：①用详细的书面指示，规定每个工人每天的作业量，以及完成作业的每一组成部分所需的确切时间；②用精确的时间研究来规定每天的作业量，而且对所用的工具和原材料都必须实行标准化；③对于能在规定时间内完成作业的工人，付给高额工资；对于不能完成定额的工人，付给低工资；④要有完备的工作制度，把计划工作和执行工作分开；在车间设置职能工长，分管工艺、工时和成本、加工路线和先后顺序、劳动纪律、机器设备维修、质量检查等工作。

1910年，美国东部几个铁路公司要提高货运价格。当时波士顿一位著名的律师勃兰第受货主的委托，打算用泰罗的作业管理理论作为他在听证会上反对运费提价的例证和根据，但苦于找不到一个特殊的名词来表达泰罗的那套管理制度，他就与甘特、吉尔布雷等人在甘特的纽约寓所商议，决定使用“科学管理”一词。从此以后，“科学管理”一词就在报刊上流行开来，并为泰罗赢得了“科学管理之父”的历史地位。

2.巴斯（Carl Bath）

巴斯祖籍挪威，是泰罗最忠实的信徒。他应邀帮助泰罗整理金属切削试验中所得到的大量数据。作为泰罗的数学顾问，他利用对数滑尺和公式表迅速解决了机床的吃刀深度、进刀量和转速问题。当泰罗离开伯利恒公司时，巴斯与他一起引退，跟随泰罗到水镇兵工厂等单位协同建立科学管理制度。他在哈佛大学讲授科学管理理论，并对泰罗科学管理的全部规划都信奉不渝，且引以为荣。

3.甘特（Henry Gantt）

甘特出生于马里兰州。南北战争使得他倾家荡产，所以他自幼笃信勤俭励学是成才创业的必由之路。甘特于1884年获得斯蒂文斯理工学院机械工程的学位；1837年进米德维尔公司当工程部助理，与泰罗相识共事，成为泰罗最早的同道人。之后，又随同泰罗到伯利恒公司一起工作。

虽然他与泰罗有时要发生一些争论，但他的管理思想和理念基本上都受到了泰罗的影响，如主张劳资互利、合理派工、奖励的工资制度及详细的作业指导等。

4.吉尔布雷斯夫妇（Frank B.Gilbreth，Lillian M.Gilbreth）

吉尔布雷斯出生在波士顿，并在该地读完中学。虽在麻省理工学院甄别考试中入选，但他决心去做砌砖工人。1895 年，他以营造师身份独立开业。他早期对管理方面的研究，虽与泰罗没有工作上的联系，但与泰罗的主张可以说是异曲同工的。在晚年，他创建了管理咨询公司，因而与美国当时的科学管理运动产生了密切的联系。他的夫人莉莲祖籍德国，家住加州，先后获得加州大学英语语言学学士学位和硕士学位。为了支持丈夫的管理工作研究而改学心理学，并于1915年获得博士学位。夫妇二人对管理所做的探索和贡献主要包括：

（1）设想使建筑业的操作方法系统化和条理化；

（2）对工作疲劳做广泛而深入的研究；

（3）积极支持科学管理运动。

5.艾默生（Harrington Emerson）

艾默生早年就读于德国慕尼黑巴伐利亚皇家工业大学。在节约时间和降低成本方面，他是当时美国独树一帜的“效率工程师”。艾默生提出的效率十二原则包括：

（1）有明确规定的奋斗目标；

（2）管理人员要具有丰富的学识；

（3）有一个精明干练的咨询班子；

（4）严明的纪律；

（5）大公无私，公平待人；

（6）及时、准确、可靠的信息和会计制度；

（7）工作的计划性和迅捷的调度；

（8）要规定出工作的标准方法和安排好工作的时间进度；(www.xing528.com)

（9）标准化的工作条件；

（10）标准化的操作方法；

（11）成文的标准工作条例；

（12）对效率的酬报，即奖励制度。

6.费约（Henry Fayol）

费约是法国矿冶工程师，于1860年起一直在法国中部的一个煤铁矿冶联合企业工作。他在地质、冶炼和管理方面，都做出了卓越的贡献。1900年，他在国际矿业会议上宣读了一篇组织管理方面的论文；1908年，他提出了行政管理的十四原则；1916年，他写出《工业和全局性的管理》一书。

费约闻名于世的行政管理的十四原则分别是：①分工；②权威；③纪律；④统一领导；⑤统一规划；⑥个人利益服从集体利益；⑦按劳付酬的工资奖励制度；⑧集权；⑨梯形的权力层次；⑩秩序；⑪公道；⑫稳定的任期； ⑬积极主动，富有首创精神；⑭具有集体主义精神。

费约提出管理的五大职能或要素，即计划、组织、领导、协调和控制。

7.韦伯（Max Weber）

韦伯是德国著名的社会学家、经济学家和政治学家，是专门从事理论研究的一位学者。他提出用行政管理体制来代替传统的管理制度。在韦伯所处的时代，德国工业化飞速发展，但受到强大的贵族地主政治制度的束缚，德国的经济始终站在旧式家庭企业和新兴大型企业的十字路口。这些新兴的大型企业需要通过行政管理的合理化来提高效率。韦伯主张以根植于法定权力的行政管理体制来取代凭借世袭或虔信权力所产生的经济组织的领导班子。行政管理体制侧重的是规章制度以及管理人员的知识素质和技术能力，把组织的权力建立在合理而合法的基础上。他确信只有行政管理体制才能提供秩序井然的工作安排。只有在这样的管理体制之下，管理人员才能恪守严格的规章、纪律和控制，杜绝特权思想的产生。

（三）第二次世界大战以后，20世纪50年代中期——21世纪初的新公共管理阶段

1.公共选择理论

公共选择理论产生于20世纪40年代末，并于五六十年代形成了公共选择理论的基本原理和理论框架，60年代末以来，其学术影响迅速扩大。

公共选择理论是以1938年伯格森的一篇探讨福利函数性质的文章《福利经济学可能前景的重述》（A Reformulation of Certain Aspects of Welfare Economics）作为起点，在阿罗1951年的著作《社会选择和个人价值》（Social Choice and Individual Values）推动下发展起来的。大批著作和文章则在20世纪50年代后期才开始相继涌现，例如布莱克的《选举和委员会理论》（The Theory of Committee and Election），布坎南和图洛克的《同意的计算》（The Calculus of Consent），等等。他们或着重于研究如何将个人偏好进行加总以实现社会福利函数的最大化，或者研究在外部性、公共物品、规模经济出现的场景中如何实现合理、有效的资源配置。

1962年，布坎南（James M Buchanan）与戈登·塔洛克（Gorden Tullock）在其名著《一致同意的计算》中论证了在公共选择中，由于信息不对称，一致同意需要极大的成本。

1971年，戈登·塔洛克认为，在现实世界中，投票者的个数总是大大超过备选方案个数。这时，出现投票悖论的概率是如此之小，以致于在实际上可以不考虑它。这时，出现一致的概率就很高，而再提出或拥护另一个选择方案的成本会高于该方案能带来的利益。如果实际的多数投票结果确实靠近中间状态，则该结果将被大家所接受。

1994年，休·史卓顿（Hugh Stretton）和奥查德（Lionel Orchard）的分析表明：由于投票过程中理想最优的一致同意的直接民主无法实施，实际中采取的间接民主投票仍不是理想的民主决策方式。间接民主投票存在如下缺陷：①多数票规则难以获得均衡结果；②多数票规则会导致对公共决策控制权的争夺；③多数票规则会导致选民对公共选择活动的冷淡。可见，现代公共选择仍处在左右为难的境地中。

2.委托代理理论

委托代理理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。

委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。

3.交易费用理论

交易费用理论是整个现代产权理论大厦的基础。1937年，著名经济学家罗纳德·科斯在《企业的性质》一文中首次提出“交易费用”的思想，1969年阿罗第一个使用“交易费用”这个术语，威廉姆森系统研究了交易费用理论。该理论认为，企业和市场是两种可以相互替代的资源配置机制，由于存在有限理性、机会主义、不确定性与小数目条件使得市场交易费用高昂，为节约交易费用，企业作为代替市场的新型交易形式应运而生。交易费用决定了企业的存在，企业采取不同的组织方式最终目的也是为了节约交易费用。

4.英美新公共管理运动——新公共管理理论的实践

新公共管理运动代表了公共部门活动方式的一次革命性变革，它强调公务员的工作是管理的而非行政的。新公共管理运动一般是指从20世纪70年代末80年代初首先由英国撒切尔内阁和美国里根政府开始的对公共部门组织和管理的彻底改革。

（1）英国新公共管理运动

英国的新公共管理运动起始于撒切尔夫人1979年开始的政府行政改革，大致分为四个阶段：

第一阶段：引进私人部门管理技术阶段（1979—1982）

该阶段的改革是典型的财政和经济驱动型改革，改革的对象是政府内部管理模式和方法。改革开始于1979年5月撒切尔内阁设立并实施的雷纳调查和评估项目，其评估工作范围广泛涉及政府政策、行政活动和行政效果，通过更严格的成本核算实现费用节约，至1982年12月，评估小组共进行了223次评估，精简了12000个职位，节约费用l.8亿英镑／年。

第二阶段：公共服务私有化阶段（1983—1987）

该阶段始于1983年。截至1987年，政府通过出售公有资产收回5万亿英镑，平衡了其任期内后四年的财政预算。从80年代初到90年代初的l0年间，有60%的国有工业部门、60多万工作职位进入私人部门。公共雇员的人数从占职工总数的30%减少至24%。

第三阶段：公共服务代理化阶段（1988—1996）

该阶段的标志是1988年的报告《改善政府管理：下一步行动》，核心思想是政府职能代理化。根据报告，英国政府公共服务的新架构由两部分组成，一部分是负责政策制定的核心政府部门，另一部分是负责政策实施的代理机构，即掌舵与划桨分开。

第四阶段：公共与私人部门伙伴关系阶段（1997年至今）

其信条的核心是“利益相关者”概念，主张在政府代理机构、私人部门和第三部门之间通过建立伙伴关系来提供公共服务。

据OECD 1999—2000年分析数据显示，英国政府支出变化（以占GDP的比重表示）比上年下降了3%。实行新公共管理，政府雇员的薪资（以占GDP的比重表示）下降了34.2%。在2003年英国政府MORI民意测验中，公众对政府所提供的服务质量满意度达到55%，对政府工作人员责任认可度为53%，其中。公众对医院满意度高达70%。此外，通过信息网络化的政府采购建设，截至2006年2月，有540个客户通过“政府采购卡”付费，每月节省800万—100万英镑。

（2）美国新公共管理运动

美国的新公共管理运动开始于1980年，在时间上和英国差不多，大致分为两个阶段：

第一阶段：里根政府的意识形态重塑（1981—1988）

里根政府宣扬的文化价值观是市场至上、个人自由以及政府最小化、社会最大化。1982年2月，成立了格利斯委员会，其基本理念是：“公共部门和私人部门本质上是一样的，它们应该按照同样的经济参数和管理原则进行判断和评价，政府就应该像一个大型美国公司那样进行组织和管理。”布什政府期间（1989—1992)进一步全面推行了政府质量管理。

第二阶段：克林顿政府的行政系统重塑（1993—2000）

1993年，克林顿政府执政伊始便开始了大规模的行政改革——“重塑政府运动，（Reinventing Govemment Movement），其目标是创造一个少花钱多办事的政府。改革的理念是坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则：改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。

克林顿政府的行政系统重塑运动主要体现在“国家绩效评估”项目中，该项目由副总统戈尔及250名来自政府各部门的有经验的雇员组成，从1993年3月开始，其使命就是通过对联邦政府各项政策、行政运作以及包括人事和财政等在内的各项管理活动的全面评估，来重塑行政系统文化，以便达到使政府“工作得更好、成本更低”的目标。

改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评估委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》。

戈尔在报告中提出了四条原则：①减少繁琐、拖拉的办事程序，从人人为遵守规定而负责的体制转向人人为取得成果而负责的体制；②把顾客放在首位；③授予下属取得成果的权力；④一削到底，产生一个花费少、成效好的政府。

“国家绩效评估”项目贯穿于克林顿政府的8年任期中，大致分为三个实施阶段：

第一阶段：集中于克林顿的第一个总统任期的前两年，一方面侧重于重塑美国联邦政府行政文化，另一方面则聚焦于政府应该如何做而不是政府应该做什么。

第二阶段：从1994年美国国会中期选举到克林顿的第一个总统任期结束，主要致力于政府应该做什么和不应该做什么，实行公共部门私有化改革、将联邦政府的责任移交给州和地方政府等，收缩政府活动范围。

第三阶段：主要集中于克林顿的第二个总统任期，其核心目标是建立以绩效为基础的行政组织，通过充分授权和团队式管理来整体性提高联邦政府的工作绩效。

（四）20世纪90年代至今——公共治理理论发展阶段

公共治理理论就是关于不要求政府整天疲于应付，而希望政府有自知之明，做自己应做和能做的事；不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系的一系列理论。纵观公共治理理论不同的学术观点，质疑论者主要关注的是中国社会缺乏实现公共治理的几大必备条件，包括完善的市场经济体制、成熟的多元管理主体以及民主法治等；相反，主张论者认为公共治理理念、方法的引入，一定程度上能够解决上述问题，在运作过程中带来积极作用，其意义更多地来源于过程中的促进作用。

发展阶段包括：①酝酿兴起阶段（1989—1995）：公共管理改革潮流下应运而生；②百家争鸣阶段（1995—2000）；③共识发展阶段（2000年至今）：基本共识下的公共治理理论细分研究。