国际经验借鉴：房地产市场调控

我国政府近年频繁干预房地产市场，截至目前，尚未明确出台和建立房地产发展的长效制度，短期内房地产市场调控仍以市场经济手段为主，有必要总结和借鉴相应的国际经验。

1.实施频繁调控的国家和地区的经验借鉴

从以下经济体历史房价波动情况来看，其房价波动幅度大致可分为三组：一是德国、美国、瑞士房价波动幅度较小的国家；二是新加坡、中国内地及香港地区房价波动幅度明显较大的国家和地区；三是其余几个房价波动幅度处于中间水平的国家（见图1-8）。

图1-8　15个经济体房价波动幅度

资料来源：OECD数据库，各国统计网站。
注：中国内地房价数据为2003年以来的，韩国为1986年以来的，中国香港地区为1980年以来的，其余经济体均为20世纪70年代以来的数据。

与房地产市场调控特征相对应，可以发现：房价波动幅度最小的德国、美国、瑞士三个国家属于典型的房地产长期制度稳定、基本无短期调控的国家；房价波动幅度最大的新加坡、中国内地及香港地区属于典型的房地产调控频繁的国家和地区，尤其表现为调控工具多样、市场过热与过冷时均实施调控；房价波动幅度处于中间水平的国家除韩国房地产市场调控较频繁外，其余国家房地产制度长期稳定，仅在市场过热时才进行必要的短期调控。

例如，频繁进行调控的中国香港政府，在1990年11月至2002年6月期间共颁布了30多项主要的房地产调控政策，平均每年颁布3个^[3]。新加坡政府实施多项工具双向调控房地产市场，1996年至1997年上半年，面对房地产市场过热，采取开征资本利得税，提高印花税、营业税、首付款比例，紧缩住房信贷，提高对申请第二套新建组屋的最短居住时间要求等措施，打击住房投机、抑制住房需求、稳定住房价格；而1997年下半年以来，为应对亚洲金融危机的影响，我国政府采取多项措施刺激房地产市场发展，包括土地交易停止2年、降低四大商业银行住房抵押贷款利率、对低收入家庭提供购房补贴、对住房改善需求给予税收优惠、取消资本利得税、降低首付款比例等措施。

较少实施房地产市场调控的国家，具有稳定的房地产长期制度，仅在市场过热时实施短期调控，调控措施主要集中在增加政府供给、调整房地产交易税、提高房贷标准等方面。例如，意大利通过政府建设保障房、出售国有住宅和土地等方式解决2000年以来房价持续上涨导致的高房价问题；英国近年房价快速上涨，2013年提高个人年收入4.5万英镑以上家庭的资本利得税（若被出售房屋原为业主主要住所且未曾出租或作为商业用途，则免征房屋资本利得税），2015年提高房屋交易印花税且第二套房屋税率提高更多；新西兰央行在2013年对购房贷款出台限制政策，并提高最低首付款比例；加拿大政府在2016年提高低首付房贷标准，不列颠哥伦比亚省对海外买家征收15%的额外房产税。

2.美国次贷危机经验借鉴

2008年美国次贷危机爆发是一个房价泡沫破灭引发金融危机的典型案例。大量文献对危机爆发原因进行分析和总结，除去货币持续宽松后收紧、金融衍生品过度泛滥、金融监管滞后等宏观原因外，从房地产政策角度反思美国次贷危机，可以借鉴的经验主要有以下两点：(www.xing528.com)

第一，防止房地产在金融领域的渗透过快过深。房地产市场有周期运行规律，房价随市场周期运行有涨有跌是正常现象，需要警惕的是房地产背后的金融风险。美国历史上曾经发生过数次经济危机，大的危机包括1929—1933年的经济大萧条、1979—1982年的石油危机、1989—1993年的银行危机、2000—2003年的互联网泡沫破灭、2007—2012年的次贷危机+金融危机+经济危机。这些危机中除20世纪90年代初的银行危机外，银行倒闭数量最多、影响最大的当属2007年开始的次贷危机了。2008—2012年美国银行倒闭和被救助的数量达到478家，其中2010年和2011年每年银行倒闭和被救助的数量约为150家，房价泡沫破灭引发了金融危机和经济危机（见图1-9）。

房价下降引发金融危机的直接原因是房地产在金融领域的渗透过快过深。1985年以前美国不动产抵押贷款在银行信贷中的占比一直在25%以内，1990年该占比增加至30%，2000年以后不动产抵押贷款快速发展，不动产抵押贷款余额／银行信贷余额的比例持续上升至2007年的42%，显示该时期银行增量信贷大量进入房地产领域，一旦房价下降进入周期下行调整，银行业必将受到很大影响（见图1-10）。同样的现象也发生在日本房地产泡沫破灭时期和东南亚金融危机中，日本房地产抵押贷款余额占银行贷款总额的比例在1988年底只有22%，1992年则升至35.5%，1996年泰国、马来西亚、新加坡等国房地产贷款占银行信贷总额的占比为30%～40%。

图1-9　1934年以来美国银行倒闭和被救助数量

资料来源：Wind数据库。

图1-10　美国不动产抵押贷款占银行信贷的比例

资料来源：Wind数据库。

第二，合理界定政府在住房领域的职能。美国是在房地产领域遵循自由市场经济思想的代表性国家，从不实施以控制房价为目的的任何短期调控政策，但实行鼓励低收入阶层住房自有的政策。20世纪30年代，美国居民自有住房比例为44%，次贷危机前接近70%。为鼓励提高居民住房自有化率，克林顿和小布什两届政府均要求“房利美”“房地美”（以下简称两房）必须将42%～46%的信贷资金提供给低收入家庭，这些低收入家庭普遍信用极低，难以从商业银行获得贷款，由此造成不少次贷案例，2008年美国非优级房地产贷款总额达到2万亿美元，占比升至三分之一。同时，“两房”借助政府各项优惠措施占有一半以上的房贷市场，形成垄断，“两房”问题就是政府越位表现。除此之外，美国政府在众多领域还有缺位，例如，对房价泡沫风险没有及时评估，也没有对房价泡沫风险实施相应管控，政府有关部门对房地产金融产品、房地产中介服务机构和包括“两房”在内的金融机构违规操作缺乏有效监管等。

从国际上看，频繁干预下房地产市场波动性较大，而完全不干预市场会导致泡沫持续膨胀和破灭，因此，房地产市场需要适度干预和调控，尤其要防范房地产背后的金融风险。