从珍珠链到一横两纵：一种新的发展思路

1.共赢

现在,“一横两纵”的布局已经超越了原有的“珍珠链”战略。“珍珠链”一词首次出现在美国国防部2004年的一份报告中,专指中国在印度洋的“入侵”。该报告表明,中国认为在一些情况下可能会被美国海军及其盟友切断能源供应,直接威胁国家安全;尤其是在台海局势不稳定的情况下,最有可能被切断的地点就是马六甲海峡。所以,中国为了能源安全和突破“马六甲困局”,在印度洋区域寻找对中国友好的登陆地点,修建油气管道,减少油气运输对马六甲的依赖,以此来保障中国的能源安全,阻止潜在威胁导致的能源供应中断。旧有的“珍珠链”更多关注了中国的能源安全需求,而现在“一带一路”倡议下的“一横两纵”更多是以两国共赢、区域受益为目标。2017年是中国船舶在印度—太平洋地区活动大规模提升的一年。在“双赢”经济发展的大旗下,中国通过贸易、投资和外交等方式迅速扩大了整个地区的联系网络,使中国积极参与人道主义救援任务,就非传统安全问题同区域内其他国家开展合作。自2013年以来,中国已宣布“一带一路”倡议将通过增加基础设施投资给亚洲地区带来新的经济机遇。比如,中巴两国都把瓜达尔港的发展看作是双赢的局面。

双赢意味着,一方面通过大规模的建设活动,建立石油和天然气供应的替代路线以及为中国产品创造新的市场,助力中国经济的发展;另一方面,通过基础设施建设,带动当地的产业发展和转型,增加当地人民的就业和收入,提高当地人民的生活水平。针对第三世界国家的投资和建设由于利润低、周期长、风险较大,西方资本较少涉及。一份战略报告提出评估相关基础设施经济可行性的三条标准:接近航道、靠近现有港口、经济腹地的连通性。该报告认为皎漂港、瓜达尔港和汉班托塔港与经济目标有些偏差,特别是与经济腹地的连通较差,难以实现盈利。

这些国家希望经济发展,但是仅靠自身又无法实现跨越式发展,中国正是从世界均衡发展的角度出发,承担起社会责任,利用自己的资金和技术带动发展。在中国“一横两纵”的战略布局中,皎漂港、瓜达尔港和汉班托塔港都是重要的战略节点。马尔代夫还与中国就港口的长期租赁进行了谈判。

中国还希望港口合作所带来的经济影响范围能够超越东道国本身,从而拉动整个区域的经济发展。巴基斯坦在2018年外汇储备仅剩100亿美元,中方为建设中巴经济走廊将为巴基斯坦提供约22亿美元,对稳定巴基斯坦经济和汇率意义重大。中巴经济走廊已经初步形成,中巴两国还希望阿富汗、伊朗和俄罗斯也能加入中巴经济走廊,以求加强区域内经济互利互惠。目前,印度反对中巴经济走廊,其理由是该项目通过吉尔吉特—巴尔蒂斯坦和巴基斯坦占领的克什米尔。

2.外界对双赢的质疑

虽然中国承诺“海上丝绸之路”的港口会促进当地经济发展,但是一部分国家的领导人对中国的港口投资意图持谨慎态度。这种谨慎的态度很大程度上来自中国港口项目信息不够透明。C4ADS报告中审查的所有15个港口的协议中涉及的公司详细信息、谈判状态、交易条款、财务安排、组织结构以及进展情况都不容易为外界认知。CSIS的亚洲基础设施投资数据库的初步数据表明,透明度低是中国投资的普遍特征。比较中国国家开发银行和多边开发银行的资助项目可以得知,中国项目的信息往往较少,特别是在项目完成之前。

透明度低不仅阻碍研究人员对项目进行评估,也可能使受援国的政策制定者无法作出科学决策。2017年,巴基斯坦国家银行行长声称:“我不知道中国基础设施融资中的460亿美元多少债务,多少是资金。”如果没有关于所有权结构和还款条款的完整信息,政策制定者可能会误解他们所同意的基础设施项目可能带来的长期影响。

透明度低可能会导致中国企业出现一些不当行为。2007年12月,中国港务工程公司贿赂孟加拉国政府成员,以获得有关吉大港发展的有利条件。腐败会破坏港口的商业可行性,并造成事实上的不平等。此外,低透明度交易可能会纵容违法行为的出现,引发公众抵制。

此外,外界对“海上丝绸之路”倡议的质疑主要有以下三个方面:

第一,外界认为有些“海上丝绸之路”投资的港口经济效益较差。2018年的CSIS报告在评估中国位于印度洋港口项目经济可行性时主要依据三条标准:接近航道、靠近现有港口、和内陆的连通性。该报告认为皎漂港、瓜达尔港和汉班托塔港与经济目标有些偏差,特别是经济腹地的连通性比较差,经济性值得商榷。

港口不是一项独立的商业项目,更多受到腹地经济发展水平和配套设施的制约。因此,所有港口项目的经济效益都取决于港口的定位和港口与经济腹地的连通性。中转港口主要从事船舶的停泊与装卸,对海陆联运的需求较少,因此对连接内陆的要求较低。而承担区域经济发动机定位的港口,对连接内陆腹地的要求较高。值得注意的是,南亚区域内贸易额占该区域贸易总额的不到5%。汉班托塔、瓜达尔和皎漂港都被宣传为历史上欠发达地区的发展引擎。事实上,它们缺少和本国内陆发达地区联系的运输网络。连通性较差是所有欠发达地区新建港口所面临的共性问题。因此,在未开发区域建设港口几乎总要面对大量外部性成本的挑战。连接港口与内陆地区的交通网络建设,使港口项目的完成时间拉长,并延迟了营利时间。港口建设对于当地经济发展会有巨大的促进作用,但要改变一系列相关的经济体系,将是一个长期的过程。(www.xing528.com)

回归到技术层面,港口运营对管理者的国际化程度要求非常高。外界认为港口运营并不是中国企业的强项。与国际最好的码头运营商相比,中国港口企业国际化水平较低、资本回报率偏低。来自不同国家的船只和货物、港口海关及其他管理机构、庞大的属地员工,都在考验港口运营者的管理能力。同时,港口运营涉及港口作业、保税仓储、物流配送等任务,还涉及航运服务、展示、维修、金融、保险、海事仲裁机构等相关服务业,整体管理难度非常大。^[5]

为提升港口的营利能力,除了加强港口的配套工程建设,中国企业还普遍采用了“港口+园区+城市”(PPC,Ports-Park-City)的发展模式,将港口建设和运输网络、工业园区、物流园区、自由贸易区和加工制造区建设结合起来。中国大多数港口建设都涉及多个配套项目,不过目前只有皎漂港和吉布提港已经完整实现了PPC模式。在阿曼的阿尔杜姆,中国没有直接投资港口,而是资助了100亿美元的中阿工业城市。PPC 模式将中国的海上利益与受援国的经济发展更紧密地联系起来,并增加了这些国家与中国之间的相互依存性。这将帮助中国企业拓展海外市场,帮助当地工业部门实现现代化转型。

此外,高额关税、贸易壁垒和基础设施不足都阻碍着区域经济的进一步整合。据世界银行估计,需要在南亚投资1.7万亿—2.5万亿美元来缩小基础设施的差距。由于这些挑战,南亚集装箱出口或进口的成本比东亚高出一倍以上。改善现有港口的运营往往是提高贸易竞争力的一种有效方式,但技术和管理方面的改进并不容易。海上贸易是一个流动的业务。航运线路变化缓慢,各个港口可能会有起伏,这不仅取决于其地理位置,还取决于其综合竞争力和提供服务的能力。港口运营与国家主权纠葛在一起,港口的运营效率和效益受到更多复杂因素的影响。港口运营必然涉及海关、动植物检验检疫等一系列国家主权行为。这些环节的管理水平和效率会对港口的运营效率产生关键性的影响。如果港口所在地相关政府机构设置的程序繁琐、办事拖沓,港口运营的效率就会低下,港口运营收益就会大打折扣。

从港口的布局上来看,印度洋内多港口布局虽然符合对冲风险的普遍规律,但是区域内的多个港口是否形成竞争值得各界关注。特别是汉班托塔、科伦坡和未来的马尔代夫港口位置较近,容易形成竞争,影响投资回报。在国际贸易量下滑、航运运能过剩的情况下,新建港口数量的增加意味着区域内港口吞吐量会出现过剩,港口间的竞争会更加激烈。在此背景下,新港口的国际化营销能力也将更为重要。提前预测航运变化、调整营销策略是中国港口企业需要提升的核心竞争力,而自由港政策则涉及主权国家的经济政策问题,非一朝一夕能够解决。此外,港口投资运营成本回收期非常长,港口所在国内部政治力量的阻挠、政治动荡、经济危机、政权更迭、战争风险等都会对港口运营构成致命的威胁。

第二,外界质疑中国公司贷款利率高、占股比例高。在印度洋投资的港口中,中国资本在斯里兰卡的科伦坡港占股85%,汉班托塔港占股70%,皎漂深水港占股70%,皇京港占股49%,吉布提港占股23.5%。外界质疑当地政府与企业占股比例较少,中国占据了大部分利益。但是,正是由于当地政府无力提供新港口建设的足够资金,其出资比例肯定较低,承担的风险也较少;而中国出资多、周期长,是风险的主要承担者,自然也应该是主要受益者。此外,这些港口的股权不是固定不变的。例如,招商局开始在科伦坡占有55%的股份,但该公司收购斯里兰卡合作伙伴的股份后增长到85%。而在中国国际信托投资公司在缅甸新政府对常设股权安排提出质疑后,将该项目占股比例下调至70%。但是在吉布提,当地政府已收回迪拜DP World在多拉莱多用途港口的股份;据传吉布提有意将这些股票赠予中国,这将导致中国享有大部分所有权。

甚至有外媒认为中国公司经常寻求对其在印度太平洋港口的投资进行长期财务控制。实现这一目标的一种方法是获得港口或其管理公司的股权。另一种方法是谈判租约,以便在很长一段时间内拥有并在许多情况下运营港口。外界有分析认为,中国通过债务绑定,进而增加对别国经济政策、外交政策的影响力。事实上,超过1/3的BRI参与国容易受到债务困扰,不利的交易可能会使一个国家处于经济劣势,使中国对其“合作伙伴”拥有超大的影响力。外界认为中国利用这些财务控制手段迫使受援国对其国家利益作出政治和经济让步。

第三,担心中国在印度洋增加军事存在。按照外国人的逻辑,中国刺激当地大兴土木,上马大型项目,并且提供资金、技术,投资一些经济回报率低的港口建设,势必隐藏了某种地缘政治企图。西方担心中国凭借在该地区的大规模投资,对受援国的国内外政策施加影响,进而扩大中国在印度洋的地缘政治影响力。印度担心中国会排挤其对印度洋的掌控。美国担心中国威胁美国海军对航线和关键水道的掌控。迄今为止,“海上丝绸之路”举措主要集中在印度洋—太平洋地区的沿海国家的港口发展项目引起了人们对这些投资是经济性还是军事性的质疑。中国若干港口项目回报率较低,更使某些海外人士认为中国有布局、掌控印度洋的政治意图。无可否认,由于投资回报期长、项目刚开始建设,对中国运营港口的营利能力进行准确预测是困难的。总的来说,这些数据表明中国更喜欢有利可图的投资,但在有些情况下,财务回报并不是中国企业的主要动力。事实上,还存在着三个明显的无利可图的例子:(1)2016年世界银行的一项研究发现,马来西亚西海岸的一个新港口——皇京港是不必要的,因为现有设施尚未达到能力。然而,中国公司仍然在马六甲海峡内签署了一项80亿美元的马六甲港口项目投资协议,试图扩展到附近的巴生港也未成功。(2)在斯里兰卡,根据C4ADS的港口记录显示,到2017年,仅在开始运营5年后,据称汉班托塔港损失了3亿美元。(3)在巴基斯坦,中国从新加坡港务局在运营了瓜达尔港6年后(2007—2013),由于安全问题放弃该项目。中国接收后,截至2017年12月,瓜达尔港仍然缺乏基础设施,包括港口处理大量货物所需的道路和仓储设施。据称每月船只交通量不超过4艘。C4ADS2006年收集的卫星图像,以及最近展示的2014—2017年航空摄影,港口从未出现过大量的集装箱运输,主要是转运而不是进出口。中国已经开始投资改善港口基础设施。2017年,中国宣布将为连接港口和巴基斯坦高速公路网络的道路提供免息贷款。此外,中国海外港口股份有限公司已宣布在瓜达尔初步投资2.7亿美元,用于建设配有道路、电力系统、供水、污水处理和排水系统的自由贸易区,特殊经济区和工业区。中国远洋海运集团有限公司宣布了一条新的日常航线,这是瓜达尔第一条集装箱货物线。

另外,外界紧盯中国在印度洋发展军事基地的情况,作为中国港口发展项目出于军事目的的印证。他们认为,只要当地政府作出政治让步就是牺牲自己的主权,将港口变成中国的军港或军事基地,扩大中国在全球的军事存在。因为这些港口设施可能或曾经托管过中国海军船只,所以外界认为这些港口可能会成为或部分成为中国海军在印度洋的前沿基地。中国军队在印度洋—太平洋地区的存在日益增多,增加了威慑,改变了印度洋的均势。甚至外界也关注了中国学者的言论。有学者认为中国寻求港口的长期租赁,可以支持中国海军在印度洋的海上活动。有中国学者提出的“先民后军”战略,在建设港口时建立军民两用基础设施和工业能力,比如在冶金部门和重要港口周围部署造船工业,这将增加商业港口在军事行动中的后勤效用。

但是,这些租赁并不意味着中国可以不考虑东道国情况下自由行事。也就是说,这些租赁并不代表港口所在国主权领土受到侵害。在其他情况下,东道国政府也可以否定中国的战略要求。例如,在政府更换后,斯里兰卡官员拒绝允许中国潜艇在2018年年初停靠在汉班托塔港。在评论中国收购达尔文港时,澳大利亚贸易部长安德鲁罗布说过:“事实是(国防部)拥有介入权利,所以如果出于某种原因发生某种事情,并且他们想要控制港口的话,他们是可以做到的。”

外国观察家还认为中国在该区域的实践与北京宣布的“和平与发展”原则并不一致,比如:解放军海军在印度洋模拟过针对“敌船”的实弹演习。中国官方严正拒绝其“一带一路”倡议是由安全战略驱动的指控。包括中国外交部部长王毅在内的中国政治家指责这种采用冷战思维的地缘政治分析。C4ADS研究结果表明,中国既不是追求地缘政治优势,也不是追求地区发展,也不追求地区军事霸权。相反,北京正在塑造印度—太平洋,通过发展商业性港口来确保其国家安全利益得到充分保护,这些商业性港口可以促进长期的军事巡逻和投资,从而产生政治上的善意,或者在必要时产生强制力量。^[6]