现存主要问题的分析与优化建议

虽然目前各地方在“一带一路”建设中有不同的功能定位，但地方政府在“一带一路”投资中的作用仍有机制问题有待解决。目前政府体制机制并没有因“一带一路”建设作出特别设计，原有的体制机制下，地方政府在“一带一路”建设中的行为可能产生偏差，概括而言，主要是存在激励机制和约束机制问题。

（一）激励机制问题

激励机制包括两方面问题：一是地方政府本身积极参与“一带一路”建设的激励机制未完全理顺；二是地方政府激励企业参与的能力有限。激励机制问题未理顺，可能产生行为偏差。

1.地方政府积极参与的领域和方式发生偏差

对于战略性的公共项目，地方政府更偏向于国内项目，将过去已计划要推进的国内项目纳入“一带一路”项目。对于境外项目，为了表现积极对接“一带一路”倡议，地方政府可能以政绩为目的，要求其省属和市属国有企业积极推进，低估项目的风险和成本，以体现其落实项目的政绩。

在此过程中，有两方面问题要解决：一是对于重要的具有一定程度非营利性的境外项目，中央政府、地方政府和企业的定位问题；二是对于私人投资，地方政府应该在什么领域积极发生作用。对于地方政府如何推动私人资本投资，从理论上而言，地方政府应该更多的是起到信息的传递和信息中介的作用，但对于这种角色，其行动和结果之间的关联度往往比较小，政绩难以体现，许多地方政府没有动力做这类工作。

2.地方政府重点投资项目的选择机制和政策支持不明确

激励机制未改变的情况下，地方政府的做法与过去投资导向做法类似。过去目标是当地的经济和税收增长，在项目选择和政策工具选择上比较明确，即以资本引入规模为目标，通过各类政策措施，营造良好环境。相对而言，在“一带一路”建设中，除国内项目外，对国际项目，地方政府的目标导向和政策工具之间不匹配。目前各地方都在建设“一带一路”重点项目库和储备库，明确将对重点项目进行必要资金支持和融资支持。基于商业机密考虑，除一些上市公司表明某些项目属于省或国家“一带一路”项目外，各省未公开项目清单。更重要的是，地方政府没有明确“一带一路”项目的选择机制和政策支持力度。

这些项目库中各项目规模也不同，营利性和重要性均有差异，政府资金支持可能因项目而异。但政府对这类项目的支持是否有总规模的限制？不同类别项目是否存在类似的政策支持方法？目前这些政策都很模糊，外界无法评估地方政府在“一带一路”建设中的实际作用。

3.地方政府如何参与“一带一路”上具有重要性的境外投资项目的问题(www.xing528.com)

对于重要的项目和一般性项目，政府支持力度应该是不同的。多数地方政府在财力上无法对许多“一带一路”投资进行支持，但部分地方政府财力十分充足，能对个别地方国有企业进行支持，或基于地方控股地位进行风险背书。

从营利性、风险性而言，重要的项目往往营利性低而风险高。地方政府是否参与、以何种方式参与此类投资项目，以及这类投资项目是否具有重要性的判断标准等问题都需要一套科学的决策机制予以解决。决策机制既要使这种重要性和地方经济利益相关，又要使地方政府不会承担其能力之外的债务风险。但目前尚未建立相应的政策体系和决策机制。

（二）约束机制问题

1.地方政府间的竞争和协调问题

目前地方规划定位看似明确，但不可避免地存在模糊性，地方政府在“一带一路”建设中可能产生新一轮的竞争问题。竞争可能产生积极效应，也可能是一种恶性竞争。从一开始各地争取“一带一路”核心区，到一些地方企业在境外项目中进行恶性竞争，再到各地丝路基金和投资项目比拼等现象，一定程度已体现这种竞争倾向。恶性竞争往往损害的是整体利益。

“一带一路”沿线合作对接过程中，各地方政府由于政绩需求，在与国外政府积极对接过程中，彼此间或国有企业间可能是互相竞争关系，如演变成恶性竞争，则使主动地位变为被动。

2.如何在制度上确保地方政府推动“一带一路”投资时的社会责任

目前地方政府以及地方国有企业在不断推进落实在国内基础设施项目建设和境外基础设施项目建设承包和运营等。虽然《愿景与行动》中明确要“强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理，在建设中充分考虑气候变化影响”，但这种要求还是零散出现于特定机构，例如亚投行投资项目规定相应的贷款条件，未涵盖所有政府投资项目。地方政府在推动“一带一路”沿线投资以及西部重要交通枢纽建设时，中央政府可能需要制定统一的软性约束或最低标准。