中国式分权与一带一路投资的关系：理论探讨

中央政府和地方政府在“一带一路”投资职能方面划分的理论架构，属于中央地方经济职能划分理论的一个具体应用，一般理论框架可适用于这种情况，另外还需要考虑中国式分权特点。

（一）按照一般理论，职权划分要遵循地方优先原则和受益原则

按照公共政策理论，中央和地方的职权划分要遵循的原则包括：地方优先原则和受益原则。Stigler（1957）就地方政府的功能进行论述，提出地方政府优先原则，为了实现资源配置的有效性和收入分配的公平性，决策应该在最低行政水平的政府部门进行。换言之，低一级政府能够有效处理的事务原则上就不应交给中央政府，上一级地方政府只处理下一级地方政府不能有效处理的事务，政府只处理市场不能有效处理的事务。这主要基于两大理由：一是与中央政府比较，地方政府更接近自己的公众，更加了解民众对公共产品数量与质量的需求，大量地方性公共产品由地方政府分散提供要比由中央政府集中提供更为有效。二是不同地方的公众有权根据自身特点，选择公共产品或服务的种类与数量。

另外一个理论基础是受益原则，若公共支出或项目的受益人集中于某一区域，则一般要求地方政府承担更多责任。地方优先和受益原则引申出来的要求是：地方政府能做得更好的，则由地方政府承担；需要统筹和全局性规划的事务，则由中央政府承担。但这种原则过于简单，对于对外经济交往过程中的职责划分，需要更具体地予以分析阐述。

（二）中国式分权在经济职能方面的特征

中央地方政府关系和职权划分的背后受到历史、政治、经济因素的影响，因此每个国家都有其制度的特殊性。我国在经济学学界已形成的一个重要共识在于，中国分权制度对于促进经济改革和发展起到非常重要的作用。

许多学者阐释中国式分权特征所产生的经济影响。王绍光与胡鞍钢认为，在中国式分权之下，中央政府具有调控能力和强制能力，对地方政府自主权施加适当限制。Qian与Weingast认为地方政府在经济领域有较大的自主权，地方政府为吸引流动生产要素，展开区域间的竞争，有着促进地区经济增长的财政激励和政治激励。钱颖一将这种中国式分权总结为“市场维护型联邦制”。

值得注意的是，这种经济分权和垂直的政治管理体制的中国式分权也会产生很多问题，特别是公共支出结构上的问题，傅勇认为地方政府间的竞争使得地方政府财政支出结构偏向基础设施投资，在促进经济增长的同时，也造成了许多问题，如对环境保护、资源保护、医疗卫生等与可持续发展和民生密切相关的公共政策支持不完善，政府偏好牢牢掌握金融、土地等要素资源，不具有显性政绩的公共政策配套和资金支持（如职业培训）不足，造成的后果之一就是这些领域市场化进展缓慢。

（三）中国式分权和“一带一路”投资之间的关系

过去大部分研究集中于中国式分权对国内投资的影响，未涉及境外投资问题。从国内投资到境外投资，政府干预的市场失灵一般理论仍然适用，但对于中国式分权部分，地方政府的一些激励机制不再适用。笔者基于上述理论框架，对比境内投资和境外投资的中央地方政府的政策目标、动力机制和政策工具的差异，讨论中国式分权和“一带一路”投资之间的关系。

1.中央政府和地方政府在“一带一路”投资中的政策目标差异

中央政府在“一带一路”投资中的总体目标包括外交策略、发展援助以及经贸融合互利等，同时要在全局上通过各种制度设计和创新，尽量减少在投资目的国的投资风险。地方政府在“一带一路”投资中的目标包括实现中央政府的总体布局、促进地方经济在“一带一路”经贸合作中获得发展和转型升级、成为“一带一路”基础设施互联互通中的重要支点，边境省份还要推进与周边国家实现次区域经济融合。(www.xing528.com)

为此，中央政府在顶层设计方面要进行全局性、统筹性安排，正确协调政府和企业的关系、中央和地方政府的关系，促使各主体的激励机制和约束机制帮助实现预期中的政策目标。随着“一带一路”的推进，这种顶层设计的制度安排需要进一步细化、具体化，且需要不断进行调整，以适应新情况新态势。

2.地方政府在“一带一路”投资中的动力机制不同于国内招商引资

国内投资中，地方政府在地方基础设施投资、招商引资中具有很强的政绩考核动力、税收动力以及地方政府间竞争的动力。这种动力机制是直接的。相对而言，地方政府在“一带一路”沿线进行投资或促进企业进行投资的动力是不显著的，除了国家号召外，在税收上的收益不明显，且境外投资有其他不可控因素会影响投资效果，官员政绩和投资之间的关系不直接，国有企业投资风险造成的损失可能还会对地方政府官员政绩造成负面影响。

在一些领域，例如与“一带一路”道路基础设施相关的投资方面，部分地方政府特别是边境区域的地方政府有强烈动机，一方面将其所在区域的主要城市作为重要支点；另一方面，以“一带一路”建设为契机，推动当地基础设施国际通道和国际枢纽建设。这些既能促进当地招商引资，加快产业升级，又能带动当前企业通过贸易和投资方式，促进国际化运营。

为此，在当地基础设施和国际通道建设、产业园建设、国际化公共服务平台支持和企业国际化运营支持等领域，地方政府推动“一带一路”建设的动力机制仍存在，且这种动力机制不限于投资领域，而是将企业提升国际化运营水平作为其目标，即同时融合贸易和投资的目标。

从另一个角度看，中国式分权的地方政府动力机制就是地方政府间的竞争机制。从国内过去经验看，地方政府竞争有恶性和良性之分，在未来“一带一路”建设过程中，地方政府之间的竞争和协调制度需要进行创新调整设计，避免过去国内重复投资造成的公共资源浪费。

3.地方政府在“一带一路”投资中的政策工具不同于国内投资

国内投资背景下，地方政府引资的政策工具很多，包括土地政策、当地基础设施配套支持、税收支持和财政资金支持等相关政策工具。相比之下，地方政府在“一带一路”投资中可使用的政策工具并不多。

从市场失灵为基础的政府干预角度看，地方政府能向当地企业提供的是国际化运营和对外投资所需要的各类信息，向其他企业提供典型企业国际化的示范例子。这些信息的提供可以通过各种具体形式来实现，包括以次政府外交、城市外交等方式与“一带一路”沿线国家或主要城市加强交流，在非经济目的的活动中发现商机等。与引资活动相比，地方政府在“一带一路”投资中的作用发挥较为被动。

与中央政府不同，地方政府与企业的关系更密切，次政府外交较务实和灵活，同时与地方政府区位、文化等特点紧密相关。为此，中央政府既要明确地方政府对外交往过程中的基本职责架构，避免地方政府干预企业自主性，同时要给予地方一定的灵活性，鼓励地方通过模式和制度创新推进地方外交、城市外交。另外，基于地方外事能力不足，中央政府要对地方和城市进行对外交流的相关人员进行专业职业培训。