党的十八大以来城镇化主要政策综述

新型“城镇化”是相对于以往的城镇化建设而言的，以往的全国城镇化进程中存在着一些突出的矛盾和问题：第一，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，相应地，城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出；第二，“土地城镇化”快于人口城镇化，这导致建设用地粗放低效、城镇空间分布和规模结构不合理、与资源环境承载的能力不匹配，同时，对自然历史文化遗产的保护力度不够导致城乡建设缺乏特色，“千镇一面”；第三，城镇建设规划的体制和机制尚不健全，各职能部门缺乏协调联动和统一规划，这些政策思路上的缺失严重阻碍了城镇化建设事业的健康发展。^[1]

所谓“新型”城镇化是中央针对以往城镇化过程中出现的一系列问题而推出的城镇化的新型治理思路，核心是以人为本，重在关注农民进入城镇后生活的获得感与幸福感，这种治理思路的转变从十八大以来的各项重要政策表述中清晰可见。本书在此简要地梳理一下。

以习近平同志为核心的党中央高度重视推进以人为核心的新型城镇化。2012年11月，党的十八大报告正式提出：在推进国家经济结构战略性调整中必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题；科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。^[2]

2013年7月，中共中央政治局会议提出：“积极释放有效需求，推动居民消费升级，保持合理投资增长，积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化，促进房地产市场平稳健康发展。”^[3]

2013年12月，习近平同志在中央城镇化工作会议上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和重点任务。^[4]

该会议是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。会议提出新的“四化”建设——在当代社会里中国要注重使特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，而城镇化正是实现其他三化的必由之路。该会议对全国城镇规划进行了战略布局，这对于全国各省区推动城镇化沿着正确方向发展有着重要的指导作用，同时对于各地统一城镇治理思想、凝聚社会共识也具有重要意义。

会议指出，城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。

会议提出了推进城镇化的六个关键问题：

第一，推进农业转移人口市民化。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。目前我国城镇化发展的，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口向市民化转变要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。

第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

第四，优化城镇化布局和形态。我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。

第五，提高城镇建设水平。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

第六，加强对城镇化的管理。要加强城镇化宏观管理，制定实施好国家新型城镇化规划，有关部门要加强重大政策统筹协调，各地区也要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。

会议指出，走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。城镇化是长期的历史进程，要科学有序、积极稳妥地向前推进。新型城镇化要找准着力点，有序推进农村转移人口市民化，深入实施城镇棚户区改造，注重中西部地区城镇化。^[5]自这次中央城镇化工作会议之后，全国各省区市的城镇化工作思路都以此为蓝本和依据。

随后，教育部贯彻中央城镇化工作会议精神提出，在推进城镇化发展中要大力促进教育公平，推动基本教育公共服务均等化；大力发展职业教育、特殊教育、继续教育，加强农民工职业培训和创业培训；保障农民工随迁子女义务教育。^[6]

2013年中央农村工作会议12月23日至24日在北京举行，会议提出要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇；约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造；约1亿人口在中西部地区的城镇化。^[7] 这次会议提出的约3亿人口的城镇化改造思路对于四川省制定适合自身发展的新型城镇化规划（2014—2020年）起到了重要的参考作用。

2014年3月中旬，针对以往城镇化中存在的突出问题，国家新型城镇化规划（2014—2020年）出台了相关整治意见^[8]：根据世界城镇化发展普遍规律，我国目前仍处于城镇化率30%～70%的快速发展区间，但如果仍然延续过去传统粗放的城镇化模式，势必会导致产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多问题，可能使得我们无法跨越“中等收入陷阱”，这对于我国正在进行的经济转型极为不利，进而会严重影响我国的现代化进程。当今的城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段（即新型城镇化阶段）。我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这决定了我国必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，遵循城镇化发展规律，走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化建设一方面要加强制度的顶层设计，一方面又要尊重市场规律，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化建设健康推进的制度环境。

国家新型城镇化规划（2014—2020年）为全国各地新型城镇化建设提供了重要的指南，即从本地实际出发，遵循城镇化发展规律，既加强制度层面的顶层设计，又要尊重市场规律，统筹安排城镇建设规划。这个规划出台后，全国各省区相继出台本地的新型城镇化规划（2014—2020年）。

2016年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（以下简称《意见》）^[9]，再次针对全国城镇化进程中农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高、对扩大内需的主动力作用没有得到充分发挥等问题，在总结了全国各地区推进新型城镇化建设过程中采取的行之有效经验的基础上，提出如下意见：

一、积极推进农业转移人口市民化：加快落实户籍制度改革政策，全面实行居住证制度，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，加快建立农业转移人口市民化激励机制。

二、全面提升城市功能：加快城镇棚户区、城中村和危房改造，加快城市综合交通网络建设，实施城市地下管网改造工程，推进海绵城市建设，推动新型城市建设，提升城市公共服务水平。

三、加快培育中小城市和特色小城镇：提升县城和重点镇基础设施水平，加快拓展特大镇功能，加快特色镇发展，培育发展一批中小城市，加快城市群建设。

四、辐射带动新农村建设：推动基础设施和公共服务向农村延伸，带动农村一二三产业融合发展，带动农村电子商务发展，推进易地扶贫搬迁与新型城镇化结合。(www.xing528.com)

五、完善土地利用机制：规范推进城乡建设用地增减挂钩，建立城镇低效用地再开发激励机制，因地制宜推进低丘缓坡地开发，完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。

六、创新投融资机制：深化政府和社会资本合作，加大政府投入力度，强化金融支持。

七、完善城镇住房制度：建立购租并举的城镇住房制度，完善城镇住房保障体系，加快发展专业化住房租赁市场，健全房地产市场调控机制。

八、加快推进新型城镇化综合试点：深化试点内容，扩大试点范围，加大支持力度。

九、健全新型城镇化工作推进机制：强化政策协调，加强监督检查，强化宣传引导。各地区、各部门要广泛宣传推进新型城镇化的新理念、新政策、新举措，及时报道典型经验和做法，强化示范效应，凝聚社会共识，为推进新型城镇化营造良好的社会环境和舆论氛围。

据新华社2016年2月23日报道，习近平同志对深入推进新型城镇化建设做出重要指示强调，新型城镇化建设一定要站在新起点、取得新进展。要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。^[10]

2016年对于全国的新型城镇化建设来说是一个重要的时间节点，虽然新型城镇化建设依然会面临许多积重难返的问题，但是全国各地也在摸石头过河中积累了若干成功经验，这些经验值得在全国进行推广示范。这些先进经验的推广示范以及先进理念的普及等都需要在全国各地进行广泛深入的传播，而这正是新闻传媒的优势所在。新闻传媒（尤其是各省区的主流媒体）擅长向各地区、各部门广泛宣传推进新型城镇化的新理念、新政策和新举措，也善于在实际工作中发现典型经验和做法并及时进行报道，通过强化示范效应去凝聚社会共识，进而为推进新型城镇化营造良好的社会舆论环境。

由《意见》的最后一条可以看出中央已经开始重视“城镇化报道”在经验推广、凝聚社会共识、营造良好舆论氛围方面的作用。从课题组的调研情况来看，也正好是在2016年，媒体上的“城镇化报道”开始多了起来。也正是从2016年3月开始，媒体上关于“环境宜居和历史文脉传承”“人民群众获得感和幸福感”的城镇化报道开始增多，而这些报道更能有效促进社会共识的凝聚。

2017年10月，党的十九大报告指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。^[11]这为新时代我国推进新型城镇化建设进一步厘清了发展思路。因而，从十九大召开之后，本课题组也注意到新疆和四川两省区的省级媒体都开始关注城市群的报道，新疆省级媒体关注的是以乌鲁木齐为首的天生北坡城市群^[12]经济与社会发展动态，而四川省级媒体关注的则是以成都为核心的若干城市群以及成渝两大城市群发展的多方图景。

【注释】

[1]《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。

[2]《党的十八大报告（全文）》，http：//www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/ t20121119_940452_3.shtml.

[3]《习近平主持中共中央政治局会议 分析研究经济形势》，新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/2013-07/30/c_116745232.htm.

[4]《习近平在中央城镇化工作会议上发表重要讲话》，http：//www.xinhuanet.com/photo/ 2013-12/14/ c_125859827.htm.

[5]《中央城镇化工作会议在北京举行，习近平、李克强作重要讲话，张德江、俞正声、刘云山、王岐山、张高丽出席会议》，http：//news.12371.cn/2013/12/15/ ARTI1387057117696375.shtml.

[6]http：//news.12371.cn/2013/12/18/ARTI1387336470770479.shtml.

[7]http：//www.12371.cn/special/2013zyncgzhy.

[8]《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/ content_2640075.htm.

[9]《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2016-02/06/content_5039947.htm.

[10]《习近平对深入推进新型城镇化建设做出重要指示》，http：//cpc.people.com.cn/ n1/2016/0223/c64094-28144233.html.

[11]《习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http：//www.12371.cn/2017/10/27/ ARTI1509103656574313.shtml.

[12]受地理和生态制约，整个新疆目前能够形成城市群的，只有天山北坡区域。相对来说，这也是目前新疆经济、工业、产业基础最好的地方。参考《天山北坡城市群：乌鲁木齐引领西部发展潜力巨大》，https：//www.sohu.com/a/312312889_132983.