再审视政府和市场的关系

如果从市场失灵出发来讨论作为政府职能的产业政策的合理性和必要性，就会遇到另一个绕不过去的问题：为什么产业政策在许多发展中国家并没有达到预期效果，甚至出现相反的结果，譬如产业发展滞后、政府鼓励发展的产业中企业普遍缺乏效率，等等？换言之，为什么发展中国家普遍出现了产业政策失灵现象？

要讨论清楚这个问题，我们首先需要厘清政府和市场的关系，特别有必要重新审视两者之间到底是替代关系还是互补关系？习惯上，我们似乎容易把政府和市场的关系理解为替代关系，并由此执著于讨论两者的替代边界在哪里。这个问题可以追溯到科斯（1937），他特别比较了两种机制：一种就是市场机制或价格机制，另一种就是科层式的权威命令机制。两种机制的使用都是有成本的，当某种机制的交易成本更高时，就用另一种机制去替代协调经济活动。科斯认为，交易成本的差别就会形成企业和市场的边界。尽管他谈的并不是政府和市场的边界，但因为政府同样是一个科层组织，不妨把政府理解为和企业类似，但比企业规模更大的利用权威命令机制协调经济活动的科层组织。如果企业和市场之间存在边界，是替代关系，同样不难理解，政府和市场之间也有边界，也是替代关系。

这种替代观点很可能导致学理上把政府和市场对立起来。在市场交易成本比较低的范围或者领域，其实就不需要政府和企业，因为权威命令机制的成本会更高；一旦价格机制交易成本高了之后，则经济活动的协调又转到命令机制一边，也就不需要市场机制。这种区分有时是对的，的确有些交易由市场来协调，比企业或者政府来协调交易成本更低。譬如特别简单的即时现货交易即无需政府；但是，现代市场体系非常复杂，更多时候的交易超越了现货交易情形，完全由市场机制来协调交易成本会非常高。这是不是意味着可以由政府通过命令机制来替代市场机制呢？答案似乎并不这么简单。

同样是经济学家，阿罗（1972）问了一个问题：为什么有了价格机制还需要组织？组织到底跟价格机制有什么不一样？如果说在市场上，行为人会因为有限理性而无法实现最优，为什么用组织替代市场，就会比市场做得更好呢？毕竟组织也是由人组成的。我们并不能认为政府比市场、或者组织比市场有更高的理性。要回答阿罗的问题，首先需要理解这两种机制各自有什么优势。

关于市场和政府两种机制各自有什么优势，这是组织经济学或者合约经济学试图要回答的问题。简而言之，不同的协调机制对信息的要求是不一样的，或者说信息的传递方式要求不一样，由此其作用机制也是不一样的。为什么市场体系在整个资源配置机制当中的作用这么重要？因为这取决于人类知识的分散分布方式，哈耶克（1945）认为，人类知识从来不可能以一个整合的方式存在于某一个地方。如果可能，那么，政府掌握了这个知识就可以运用计划工具实现最优配置结果。为什么政府做不到这一点，而一定要由掌握个体知识的个人，各自运用这些知识在市场上进行生产和交换才能实现更好的结果？正如亚当·斯密在《国富论》中所举的面包师的例子，为什么从私人利益出发的行为主体所从事的经济活动会产生对整个社会有利的结果？其根本的秘密是，市场机制的最大优势就在于它能够把基于私利的个人所分散拥有的信息整合到社会的生产过程，实现社会福利的最大化。

按照威廉姆森（1985）的观点，组织的本质是一种不同于市场交易的签约形式，组织的优势在于背后所蕴含的不同激励机制。政府组织和企业一样，它的信息是上下传递，最重要的作用机制是依靠强制力，甚至依靠暴力的运用——即上级对下级的命令下级必须执行，否则要被惩罚。严格意义上说，相比于市场作为一个平等交易的平台，政府的最大优势是，它是全社会唯一合法的暴力使用者。这也意味着，在整个社会的经济活动中，那些涉及必须使用暴力或强制力的领域方才离不开政府的作用。为什么经济活动需要强制力？当经济行为人达成了契约，如果事前双方愿意执行，但事后又有某一方不愿意执行，就需要政府介入。而上升为国家法律的社会契约，其执行更加离不开政府的强制力。政府可以合法使用暴力这一点并不是在任何方面都具有优势。在社会经济生活的许多方面，暴力不是一种好的解决问题的机制，譬如运用暴力来进行产品定价通常不会更有效；但是在有些方面，强制机制的确能达到更好的效果，譬如，为了提供公共品而进行筹资的行为——征税；再如，对于侵犯他人权利的行为进行救济与惩罚，这些就需要借助暴力或暴力的潜在威胁。

由此，学者们越来越认为政府和市场之间是一种互补关系，这种互补关系并不能给双方界定一个非常清晰的边界——一边归市场，一边归政府，而更加强调要发挥市场和政府各自的优势，从而共同来协调好一项交易活动。因此，它们之间的关系并不是泾渭分明的，而更像七巧板一样交错在一起。

试举一例进一步说明，20世纪70年代以来，经济学家们发现，交易成本的一个重要原因是信息不对称。当信息不对称导致市场机制交易成本畸高时，应该由政府替代市场来配置资源吗？实际上有一些国家一度试图这么做，比如说计划经济国家的政府取代市场，还有一些后发国家——包括日本和韩国，通过各种政策手段对金融部门严加管控，把金融资源配置到它认为更应该使用这些资源的企业或产业。但是，这些国家的金融资源似乎出现了更加严重的误配。计划经济国家广泛存在国有企业的软预算约束问题。国有企业欺骗政府，强调本企业或本企业所生产产品的重要性，由此试图获得更多资源投入，甚至在亏损或者遇到困难时要求政府追加投资。这充分说明，当政府取代市场进行资源配置时，在信息不对称的情形下，它同样可能无效率，同样会出现政府失灵。然而，和计划经济政府的做法并不一样，现代市场经济体制下的金融市场，因为信息不对称导致交易成本很高时，并不必然由政府来替代市场，而是由政府利用合法的强制力，要求市场交易主体实施强制性信息披露来恢复市场机制的作用。这表明，让政府承担其具有优势的职能，设法缓解限制市场竞争的那些因素，以此恢复或强化市场机制，从而实现两者在协调经济交换活动上的互补效应，才会使资源配置结果更加逼近理想状态。

政府和市场之间存在互补关系，但是，这一互补关系不是单向的，因为政府也会面临信息不对称等各种限制条件，尤其是在发展中国家。当我们讨论政府在整个资源配置中的作用如何重要，并认为发展中国家可以通过实施产业政策来促进经济发展时，同样不能脱离现实的约束条件。譬如，发展中国家通常有两个特征：一是它们一般不具备完善的要素市场，要素市场的价格信息往往是失真的，无法反映要素的稀缺程度，并且要素价格的变化也无法反映要素禀赋的变化。在真实价格信息缺失的情形下，就很难把握这些国家动态比较优势的变化。而且，价格信号的失真，其原因经常是政府试图借助价格工具达到自身目的而人为进行的扭曲。第二个特征是，发展中国家通常不具有有效的公共治理机制，换言之，这些国家通常没有建立法治，法律无法对政府的权力运用加以限制。譬如，林毅夫教授强调，其主张的“有为政府”是完全要服从法律的，但是他并没有给出如何在公共治理质量较低的发展中国家实现这一点的机制，这就给有为政府的真实作为是否会服从法律蒙上了阴影。所以，当我们讨论政府和市场的关系时，尤其是针对发展中国家而言，我们不但要考虑如何让政府发挥互补作用来弥补市场失灵，同样要思考如何让政府退出它对市场的不恰当替代，以及政府作为一种公共治理机制自身如何法治化等问题。只有市场和政府两种机制自身处于相对有效的状态，它们才能形成最大可能的互补合力来实现资源优化配置的目标。

三、政府和市场互补视角下的产业政策目标

何谓产业政策？小宫隆太郎（1984）在《日本的产业政策》一书中是这样定义的：“政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。”具体而言，就是干预一国的产业（部门）间的资源分配或产业（部门）内的产业组织的政策。小宫隆太郎根据日本的产业政策实践进行了分类：从产业政策的对象来看，可以分为产业（间）结构政策和产业（内）组织政策；从产业政策的实施机制来看，可以分为间接诱导政策、直接限制政策和信息传递政策。

20世纪80年代初，当中国准备进行市场经济取向的改革时，对于目标性经济体制提出了一个基本框架，叫“政府调节市场、市场引导企业”。对于政府如何调节市场，当时政策界和学术界便借鉴了日本的产业政策作为中介工具。然而，正如吴敬琏教授所指出的，当时中国借鉴的是日本在20世纪五六十年代实施的早期产业政策，这种产业政策被称为纵向的、选择性产业政策。其实，日本的官产学研界在20世纪70年代已经对这种产业政策的效果进行了反思，认为它对经济发展并没有产生积极作用，转而强调要实施横向的、功能性产业政策。

为什么不同的产业政策对经济发展存在截然不同的效果呢？

在对政府和市场关系重新审视之后，我们再来讨论政府的产业政策是否具有合理性和必要性，就不难得到相应的判断基准。显然，从互补而不是替补市场机制的角度来看，合理的产业政策应该能够更好地弥补市场失灵，使得本国的资源配置结果和理想状态不是偏得越来越远，而是靠得越来越近。这一点就是判断产业政策好与坏的基准。

由此，我们认为，产业政策的目标必须定位于“扩展和增强市场机制”，而不是去替代市场机制。那么，如何才能达到扩展和增强市场机制的效果？我们分以下情形来加以讨论：

（1）信息不对称问题。譬如，如果经济发展过程中，不同行为主体之间缺乏信息交流，导致行动不协调时怎么办？发展经济学早期有一个理论叫做“大推进”。它强调，如果政府通过产业政策发出信号，来同步协调不同经济主体的行为，在一个较低水平的发展阶段，用这种产业政策就可能取得比完全由市场机制来调节更好的结果，因为政府在其中起了信息协调作用。还有一种情形是，发展中国家往往鼓励中小企业创业，但是，投资人很难有足够多的信息来判断创业者的信用水平，如果政府能够通过资助或补贴手段，先期进行筛选，帮助被选上的企业增加信用信息，就有可能诱导市场资金进一步跟进。

（2） 规模经济问题。通常来说，新兴产业在发展的初期由于市场需求不足，导致不能够很快实现最优产量并大幅降低生产成本。在这种情形下，政府通过直接采购或间接补贴来扩大市场规模，被认为能够帮助企业尽快达到规模生产，从而提高生产效率，实现新兴产业的更快发展。然而，最近几年，中国所谓的新能源汽车补贴出现了大量骗补现象，政府资金并未真正用来刺激需求。这也暴露出补贴作为一种产业政策，其实施机制还需要进一步研究，到底是补供给方还是补需求方？如果补供方，获得补贴的企业其成本比其他没有补贴的企业更低，反而带来不公平竞争，而且也容易引起作假和腐败；而如果补需方，则既刺激了需求，又由购买者根据产品性能和质量来决定向哪家企业购买，就能够促进竞争，最后通过价格机制选出优胜者。

（3） 竞争受限问题。本文前面讨论过空间障碍带来的运输成本和信任成本会限制企业在空间上的竞争，从而不利于本国具有比较优势的产业参与国际贸易。显然，政府采取改善交通基础设施和完善法治等措施，就能缓解空间障碍对竞争的限制而促进比较优势产业的发展。竞争受限的另一种情形就是垄断。当占据较大市场份额的企业利用其市场势力打压潜在市场进入者，或者采取垄断定价或歧视性定价等垄断行为时，不但会限制竞争，而且会转移消费者剩余。为了扩展或增强市场竞争机制，政府就必须采取反垄断措施，维护竞争性市场秩序，这是一种非常重要的产业组织政策（在欧洲国家又被称为“竞争政策”）。

四、互联网时代的反垄断政策是重要的产业组织政策(www.xing528.com)

19世纪后期在美国发生了今天被称为“进步运动”的历史变革，这一运动一直持续到20世纪20年代，其中一个代表性事件是美国于1890年通过了《谢尔曼法案》，即反垄断法。19世纪中期，美国还是一个以创业型小企业为主的自由竞争型市场经济体，但是，激烈的竞争导致大量中小企业倒闭。许多小企业主为了规避竞争，纷纷利用信托机制结成产业托拉斯，打击竞争对手，形成垄断势力。这一趋势导致美国经济迅速走向集中，形成了少数大企业垄断经济活动，扼杀竞争的局面。谢尔曼法的通过不啻是美国联邦政府对这一趋势的反动。根据谢尔曼法，美国政府于1911年拆分了当时的巨无霸“标准石油公司”，这一鼓励竞争的反垄断政策的持续实施，极大地提升了美国经济竞争活力。据统计，在美国进步运动末期，垄断带来的经济损失只占经济总量的不到1%。

但是，二战结束以后，美国经济中的垄断力量又开始一步步加强，到20世纪70年代，垄断带来的经济损失已经达到经济总量的3—5个百分点。到1985年，信息通信技术催生了微软等一大批高技术经济巨头。由于它们涉嫌采取各种垄断行为，垄断损失估计进一步达到20%以上。1998年，美国政府司法部对于微软提起反垄断调查，到2001年底达成过渡协议；2004年，欧盟法院对微软基于反垄断调查结果采取了处罚措施。应该说，这些反垄断措施对于维护信息通信产业的市场竞争，确保新一代的苹果操作系统等新产品能够发展起来，是起了重要作用的。尽管如此，今天的微软、谷歌和脸书等互联网巨子还是被广泛诟病存在各种垄断行为。譬如，有研究认为，占据美国网络搜索市场67%的谷歌，其提供的搜索方法让消费者找到自己所需要信息的几率降低了1/3。

在互联网技术快速发展下，中国当下同样可能存在严重垄断现象。目前，中国的互联网巨头公司百度、阿里巴巴和腾讯在各自的领域都拥有他人难以撼动的势力：百度公司占搜索市场70%的总收入；阿里巴巴公司占据了中国网上交易额80%，网络入口流量的80%；腾讯公司的微信月活跃用户为5亿个，QQ月活跃用户则超过8亿个。在如此之高的市场占有份额之下，如果政府的反垄断部门不保持高度警惕态度并及时展开反垄断调查，很难保证这些公司一定不会发生垄断行为。

互联网产业由于其两大特征——网络外部性和自然垄断，相比于其他产业尤其容易形成市场垄断力量。譬如，阿里巴巴公司利用其掌控信息流量的优势，大量收购其他公司，收购行为从互联网领域延伸到物流、金融、旅游、文化传媒领域，显然，互联网确实存在一家独大和通吃现象。当互联网领域被某些企业所垄断之后，它们实际垄断的是经济活动中最重要的要素——信息。数据滥用、流量分配都应成为反垄断调查不可忽视的问题。2015年，美国联邦通信委员会投票把宽带互联网界定为公共设施，承认互联网的中立性，认为政府有责任努力确保人们对互联网的平等利用，而不能由私人所垄断。这对于中国下一步互联网相关产业的反垄断实践提供了重要参照。

互联网预约出租汽车行业是最近几年基于移动互联技术而快速发展起来的一个新兴市场。它因利用便捷的互联网叫车技术，方便了城市居民出行，缓解了传统出租车行业存在的供给不足、服务质量不高等问题而受到消费者的肯定。然而，2016年年底，该行业两家最大的平台运营商滴滴公司和优步中国进行了合并。根据公开报道的数据，合并之后滴滴公司占网络预约出租汽车业务的市场规模超过了90%，由此引起了人们对该领域可能出现垄断局面的严重关注，也引起了国家商务部反垄断部门的关注。

网约车行业一家独大的现象是否会导致垄断，或者说，是否会严重影响到新企业的进入和竞争的展开？目前学术界观点并不统一。我们认为：第一，尽管越来越多的经济学家认为不能简单地依据市场占有率来进行是否存在垄断的判断，更重要的是要判断企业是否存在垄断行为，比如垄断定价；但是，这并不意味着市场占有率这个指标在反垄断部门对经营者集中行为进行审查时完全不重要。因为如果一个企业的市场占有率过高，导致剩余部分市场的规模无法让其他企业达到生产经营最低规模，就会产生限制和排斥市场竞争的效果。在这种情况下，即使高市场占有率企业采取了垄断定价行为，人们也将因为市场上没有其他企业的合理定价基准而难以作出判断。所以，反垄断部门对滴滴公司和优步中国合并案进行调查是必要的。第二，即使调查结果最终允许两家合并，下一步的反垄断监管也特别需要注意三个问题：一是如何防止其利用市场势力进行歧视性定价。譬如，针对特定群体，或特定情形（像下雨天和上下班高峰时段）下的所有消费者，由于他们缺乏需求价格弹性而对之进行垄断高定价。二是要防止他们放弃普遍服务的原则。如对于某些价格弹性比较高的人群和地区，不去提供应有的服务。三是如何防止平台公司对司机的过度控制，因为司机接单的信息完全来自其推送，司机处于缺乏谈判能力地位，从而导致公司和司机之间的收入分配不公。

当前，中国经济的进一步发展需要依靠互联网技术创新所带来的巨大机遇。过去20年，中国在信息通信基础设施上进行了巨额固定资产投资，如果能够利用好新一轮移动互联技术的应用与扩散机会，我们完全有理由相信，信息红利将给中国经济注入新动力。但是，信息通信技术的发展的确也带来了新挑战，这一挑战就是市场力量重新出现了集中现象，这不但不利于市场竞争格局的维持，而且会带来收入分配不公等其他社会问题。目前，中国政府强调进行供给侧结构性改革，我们认为，在互联网领域展开这一改革的一个重要内容，就是要加强反垄断审查，坚持竞争导向的产业组织政策。针对互联网领域的市场集中现象，如何界定和实施反垄断，无论是对于经济学还是法学，都是需要深入研究颇具挑战的学理问题。

结束语

正如经济学家温加斯特所言，一个强大政府是保持市场机制有效最重要的条件，如果没有政府帮助缓解和克服导致市场失灵的各种因素，市场机制的作用将受到严重限制；而一个强大的政府往往又是问题本身——因为它的不作为和乱作为。本文从政府和市场的互补关系角度，重新审视了产业政策对于中国经济发展的合理性与必要性。我们尤其强调指出，在互联网技术快速发展的今天，实施反垄断的产业组织政策，这不但关系到中国经济下一阶段的发展动力，同样关系到中国未来能否建立竞争型的市场秩序。

然而，必须正视的问题是，中国的反垄断法颁布已经8年，它依然像没有爪子的老虎，尚未在中国经济生活中发挥应有的作用；同样要正视的问题是，目前也存在各级政府大量采用干预市场的产业政策的现象，它们不但挑选市场的赢家，还挑选输家。这两方面存在的问题表明，中国要建立现代市场经济体制还有很多改革工作需要推进，而如何形成合理的产业政策体系，无疑是这一工作的重要组成部分。

（原载《学习与探索》2017年第4期）

参考文献

奥利佛·威廉姆森（1985），《资本主义经济制度》，商务印书馆2002年版。

肯尼思·阿罗（1972），《组织的极限》，万谦译，华夏出版社2006年版。

小宫隆太郎（1984），《日本的产业政策》，国际文化出版公司1988年版。

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Coase, R. H. The nature of the firm［J］. economica, 1937, 4（16）：386—405.

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