产业政策引导下的政府和企业行为

(一) 政府行为:中国产业政策形成机制与利益协调

1. 中国产业政策形成机制

产业政策在制定前,政府一般会委托两家以上有关研究机构从事政策的前期研究,形成竞争性意见。例如,为了促进自主创新,出台中外企业统一在华税率政策时,商务部、人大财经委就委托多个机构进行研究,并征询多个政府机构、研究机构以及企业界与学术界的意见。20世纪90年代后,产业政策的制定还邀请国外专家参与讨论。国外一些发展市场经济的理念、方法被吸纳进我国产业政策中来,对我国新时期加强宏观调控、促进产业发展有着重要作用。尤其是21世纪以来,在产业政策制定的技术层面,国内外智库专家广泛参与。

政策文件初步形成后,一般要召开座谈会,征询中介机构、专家学者、企业的意见。例如,在制定发展新能源、应对全球金融危机的产业调整与振兴规划时,就召开了咨询座谈会。产业政策经征求意见基本定稿后,有时向各相关部门征求意见,最后交由国务院办公厅或国务院相关领导协调、批准。产业政策在形式上主要为分两类:一类是综合性产业政策,例如战略性产业规划,钢铁业调整、振兴计划等,此类产业政策涉及面广、政策层级高,一般由国务院最后决定;另一类是专项产业政策,涉及产业内部某些问题,由政府相关部门或主管部门协调推出,例如,某些产品的强制性技术标准、产业的准入标准等。产业政策公布实施后,随着公众的参与和实施效果的不同,也会有再调整的空间。例如,由于农用车购买费用、使用费用大大低于汽车相应费用,《汽车产业调整和振兴规划》中对淘汰旧农用车的优惠政策并未得到农民响应,之后又做出政策修改。

对于中国产业政策的制定,虽然没有明确的法律、法规将其固化,但中国政府产业政策制定的“磋商”机制业已形成,政策的讨论较为充分,政府机构和其他政策参与主体之间的利益制衡初步成型。

20世纪90年代末,在政策制定过程中,影响产业政策制定的力量按其作用由大到小排序为:国家层面的综合(专业)经管职能部门、地方政府、大企业、行业协会。进入21世纪后,伴随国家经济政策决策中科学、民主、透明化程度日益提升,以及中国经济对外影响力日益增强,影响产业政策制定的利益主体变为国家综合经管部门、国家专业经管部门、地方政府、本土大企业、行业协会、专家学者、新闻媒体、跨国公司、外国政府等。

产业政策实际上是一种社会资源或利益的不均衡分配机制,必然导致各利益主体为维护自身的利益而规避现行政策或发生扭曲行为。例如,地方政府掌握的实际物质、社会资源高于中央职能部门,对于那些要去产能的投资项目,地方政府反而加以鼓励。

中国地区经济水平不同,城乡差距、行业差距依然存在,产业政策在实施中会受到来自市场、技术、专业合理性等方面的制约,政府在政策实施中不得不因地制宜,产业政策执行效力趋于弱化。

2. 政府在产业政策实施中的多层次利益协调

由于产业政策的安排往往体现了国家根据当前和经济未来发展方向对某些产业予以扶持、对某些产业予以限制的制度性、倾向性资源配置,在引导社会资源流向的同时,也是对社会利益的重新调整,必然会影响不同利益相关者对经济资源的可获得性和社会福利分配状态,进而会导致出现获益者与受损者。因此,政府在处理因产业政策实施所造成的利益不均衡分配时,必须协调好以下多层次的资源配置矛盾。

(1) 国家经管部门与地方政府之间的利益协调

伴随我国的资源配置方式由计划向市场的转变,地方政府的自主权和发展经济的动力被大大激发,为地方政府制定本地区发展政策提供了较大空间。例如,随着地方政府(尤其是经济发达地区)的财政实力增加,地方政府可以通过融资平台,吸引外资,利用国有土地、金融等资源,扩张政府投资能力;中央政府对地方政府GDP增长的政绩考核也刺激了地方政府发展与中央产业政策不相符的产业、项目等现象。所以,在国家产业政策出台后,那些受到产业政策限制的地方政府,态度变得消极。国务院往往只好强力控制,严加管理。

尤其是进入20世纪90年代,我国经济加速发展,获得国家计划内某些项目就意味着为本地区的发展提供了经济推力。因此,地方政府多有在北京设立“驻京办”,采取游说的办法,或展开对高层的“公关”,绕开有关主管部门,使项目得到批准或被放松管制。其中,地方政府对“节能减排”“淘汰落后产能”的积极性不高,就是地方政府出于维护本地区利益最大化的考量。进入21世纪后,地方政策更多倾向利用经济手段,甚至与本地企业“合谋”,达到利用或规避产业政策监管的目的。(www.xing528.com)

(2) 中央、地方、企业之间的利益协调

中央政府主管政策制定与实施,而地方政府是具体推进政策落实的主要力量,企业是政策落实到位的终点微观环节。所以,产业政策的出台,一直到地方政府具体执行,再到企业的令行禁止,会发生很多难以预料的利益相关方的应对行为。在20世纪80至90年代我国由计划向市场的转轨中,这种利益的协调关系主要发生在国有企业与政府之间,其核心对象为计划内投资项目;进入21世纪以后,特别是2001年我国加入WTO后,我国的改革开放和市场化改革向全球推进,自2002年下半年,我国经济再次被重化工业的快速扩张所推动。技术水平低、高能耗、高污染的重化工业的粗放增长为其中的一个突出现象。“三高一资”产业比例过高,技术水平低,地区产业结构重叠、过度竞争等问题,制约着中国产业结构进一步优化升级。此后,中央政府的产业政策行为旨在运用经济或资源控制手段和管制形式,抑制(或推动)需要限制(或支持)的项目,以实现产业结构的升级转型。与此相应,地方政府或企业则不同程度地设法规避中央政府产业政策对其造成的短期不利影响。

随着市场主体的日益多元化,这种利益协调发生在政府与各种不同所有制企业间,利益协调的方式日趋复杂。各利益主体为维护自身利益有着不同的应对方式。例如,在产业政策制定、实施过程中,国有企业往往承担着政府的诸多社会责任,因此,国有企业可能通过与政府直接沟通进而影响产业政策。民营企业则借助行业协会、寻求政府关系保护乃至诉诸舆论,表达对自身利益的关切。跨国公司则通过母国政府、母国舆论、我国政府、中方合作伙伴、我国媒体、研究机构为自己的利益代言。

(3) 我国政府与外国政府利益的协调

由于我国经济日益融入全球化,对外经济联系越发密切,所以我国政府协调好与外国政府的经济利益关系显得日趋重要。外国政府、跨国公司为保护其在华利益,往往对我国产业政策提出意见。尤其是西方发达国家往往为了维护国家安全、地缘政治利益或所谓“国际准则”,对我国的产业政策横加指责,甚至干涉。例如,我国出于环境保护的需要,限制稀土、焦炭生产与出口的稀土焦炭产业政策被美国等国家视为违反WTO规则,即是典型案例。

(4) 政府、行业协会、企业、民众的利益调整

产业政策牵涉社会各层面的利益分配,影响不同利益相关方的福利水平,受到多方重视。其中,政府、行业协会、企业、民众之间利益的协调关乎产业政策制定、实施的效果,此层关系往往远离掌握政策决定权的精英层,却是最为基础、带有终端性质的利益协调。它事关企业、民众直接的生产、生活感受。

总之,政府在产业政策制定及实施中,在不同时期、不同产业发展状态、不同的经济政策目标下,结合行政干预、法律规制、补贴、信贷、信息发布等政策措施,协调中央、地方、企业、民众等利益相关者的利益,其目的只有一个,即更为顺利地推行国家的产业决策,让经济持续、快速、健康地运行下去。

(二) 企业行为:基于产业政策对企业研发行为影响的分析

产业政策通过政策引导、财政手段、信贷控制、税费补贴与优惠等方式,降低外部性、信息不对称,减少垄断,促进竞争,通过调整行政管制与经济活动协调,实现对行政管制和资源控制状态的调控,从而对企业进行外部激励。

产业政策有助于缓解两大影响企业创新的重要因素:(1) 创新产出的全部或部分公共物品属性所导致的创新收益的非独占性(正外部性):私人收益<社会收益。(2) 资本市场的缺陷,如信息不对称、创新项目风险难以识别等,这些缺陷导致利益激励不足和融资约束,为弥补创新投入和利益激励的不足,企业往往会减少研发投资。研发投资作为一种对创新活动的投入,承担着推动企业创新活动、塑造产品差异化并提高质量、增强企业潜在竞争力的功能,以实现创造新技术及其产业化(创新产出)的预期目标,以此提升企业成长性从而改善企业价值。此外,企业受产业政策支持的状况以及企业创新活动水平会影响投资者的安全感和自信心,从而影响企业对风险性投资项目的选择,对企业价值水平产生重要影响。