公共图书馆的局部性立宪与社区形式

正如张宇燕(1996)点明而未分析,唐寿宁(1996)的案例与行政性一致同意的思想不够吻合。其一,与社区案例通常的传统农村形式相比,唐寿宁提供的是现代都市的社区案例。可是,行政性一致同意未能凸显较农村社区大得多的城市社区的选择空间。其二,尽管社区图书馆与中国公共职能机构同样提供公共物品,但它们的产生背景有着较大区别:社区图书馆产生于社区性立宪空间,而政府公共职能机构却带有极强的地方性(特别是行业性)立宪的特征。与此相应,在所谓“新规则之前”的规则状态中,社区性立宪所表现的特征并不十分突出,倒是地方性(行业性)立宪特征较为明显。换言之,中国公共职能机构改革的解释倒是需要行业性立宪选择案例,后者有张宇燕的联通公司案例和江小涓的电冰箱案例^[33],特别是江小涓(1994)^[34]。其三,社区居民对图书馆的需求占其对社区全部公共物品需求的比例相对过低,这影响了行政性一致同意的分析质量。因此,案例与理论的不吻合问题可以归结为:社区图书馆的生存或规则改变,与其说是对行政性一致同意的例证,不如说是提供了社区性立宪的一个现代都市形式。

让我们沿着社区图书馆案例的线索进行立宪性解释。第一,关于社区居民对图书馆的需求。这种需求显然属于典型的非自由显示偏好。然而,我们关注的是,这个社区之外的居民对该图书馆的设立与生存没有直接或间接的影响力；这个社区内部的居民对约束全社会的制度供给的影响力也几乎可以忽略。就这两个事实,我们可以说,社区居民具有局部性(即社区)立宪的权利。否则,我们就无法理解社区政府1985年投资百万,在石景山区的繁华地带建设新馆。社区居民对图书馆具有真实需求并导致公共物品的供应,显然与立宪缺失相悖。至于决策规则的独裁特征,如前所述它与立宪活动并非完全替代。第二,图书馆提供的服务有限,既有可能是社区政府财政拨款的结果,更有可能是社区居民有效需求不足所诱致。部分地由于难以测量社区居民对图书馆的实际需求程度,部分地由于独裁规则下对图书馆虚假需求的破灭(这并不完全是不承认原来的公共物品),特别是社区政府财政开支结构的合理性有待讨论,我们很难断言社区财政紧缩社区图书馆拨款的不合理性。如果考虑到虚假需求破灭后的实际需求因素,社区图书馆财政拨款增加缓慢,有可能还是合乎理性的。第三,社区图书馆的创收及其归属,当然是案例分析的关键。我们认为,允许社区图书馆创收并归图书管理人员,恰是社区性立宪的产物。(www.xing528.com)

不论是原来的独裁规则失效,还是容忍图书馆扩大创收,完全是社区政府、社区居民、社区图书馆管理人员三方博弈改变规则的结果。在这里没有参与决策成员的增加,新纳税人的出现与社区公共物品决策规则相距遥远。至于社区内的一致同意陷阱,首先是以社区内交易各方参与交易为前提。政府无可奈何的同时仍然继续维持财政拨款,不仅是为了避免公共物品的加大流失,主要是既定财政收支结构约束与社区居民实际需求的潜在制约。可以说,在图书馆的开支中,来源于政府拨付的部分对应于维护实际需求的公共物品供给；来自图书馆创收的部分,将维持虚假需求消失后图书馆管理人员自身的生存。这一区分差不多适用于改革以来的所有公共职能机构和国有事业单位。由于图书馆创收可以使社区财政拨款相对减少从而相对增加财政收入,社区政府理所当然地默许甚至积极支持图书馆的创收。他们之间的这种交易十分典型地属于诺思(1981)指出的历史上发生的以产权换税收现象^[35]。只要社区居民的实际需求不受到多大影响(在唐文案例中,不少居民不知道新馆位于何处),他们对于政府与图书馆管理人员之间关于图书馆服务供给的交易,不会施加实际的约束。