国有企业委托代理问题的严重性表现在委托人方面

让我们对几个具体现象进行本章角度的辨析,这种辨析表明了委托人问题在国有经济各个层次委托代理关系中的普遍性与严重性。

国有职工普遍偷懒,从产权意义上说,是传统体制下公有产权赋予难以退出的劳动者的一种“消费者权利”(徐德信,1995),是国有产权体制生产了“在职闲暇”这一特殊公共产品,国有职工凭借其公有产权同时消费了它。从委托代理角度说,它主要源于委托人方面即国企经理层监督松懈或缺乏监督激励。对这种普遍而“公开”的偷懒,仅从代理人方面找原因恐怕说不通。委托人因激励不足“疏于” 监督,更谈不上对代理人接受的任务进行可检测性分类,并设计不同的任务交由不同代理人完成。由于所委托的多元任务没有以可测与否加以分开,代理人偷懒在技术上又极为方便,这种情况下的考核费用过大而致使委托人“放弃”监督。对此,你能够简单地责怪代理人吗？其实,这种偷懒是委托人默许的,是代理人(职工)与委托人的一种交易形式。当委托人监督动力不足即缺乏代理净收益的合法分割权、当多元委托任务不可分并且考核费用过大,委托人采取机会主义的监督,从而导致代理人的偷懒,这也是委托人的一种理性选择。

显然,目前我国社会最为关注的代理问题是发生在国企经理层,他们是地方政府或上一级政府部门的代理人。所谓“穷庙富和尚”“59岁现象”以及国有资产交易中的流失等,均发生在这一层代理关系中。固然,这些问题有代理人方面的原因,然而,就总体而言,就制度安排而言,恐怕委托人方面的问题更加突出,甚至可以说,主要是委托人方面原因导致了这些问题的普遍出现。从地方政府或部门政府来说,他们作为委托人存在着两方面问题:一是委托人对代理人的激励与监督问题,即制度设计不够,从而没能很好地从制度上提供给国企经理适当的激励与严格的约束。这一点已经受到包括学术界在内的各方面的充分关注。另一个是委托人自身方面的问题,学术界讨论很少,甚至把这种主要是委托人问题“误诊”为代理人问题。地方或部门政府委托给国企经理的任务是多元的,比如利润与就业。这种多元化任务对于经理来说,具有很强的替代性。这里存在着两个冲突:一是经理的时间与精力有限,如何把它们分配到最需要完成的任务中,存在着配置矛盾；二是市场不确定性对于经理时间与精力的配置,自然会提出一种不同于委托人的要求,两者之间的摩擦是必然的。更何况,地方与部门政府在选择经理人选上,还存在着明显的道德风险,即选取与委托人关系良好的人作为代理人而使自己获得关系租金。委托人不仅以关系来选取经营者,而且把存量意义上的企业家能力当作“人质”抵押^[19]:如果你与委托人关系不错,当然,可以让你留任,如果关系投资不足,经理或者被调走,或者被降职。特别是退休意味着企业家人力资本(存量)抵押期限的终结,抵押品在退休之后就被委托方没收。这是典型的斯蒂格利茨(1987)所说的榨取租金。正是在此情况下,出现了大量的“59岁现象”(徐德信,2000)^[20]。至于国有资产交易中的流失问题(这里不去讨论交易是否必然流失),基本上是地方或部门政府作为委托人参与交易的结果,而不像某些案例如南昌白炭黑合资项目分析(唐宗焜、韩朝华,1997)^[21]那样,不够恰当地把它们归结为代理人问题。案例中的“中方代理人在国有资产权益上的轻慢和大方”,恰恰源于代理人背后的地方或部门的责任,而后者接受委托的任务存在着多元化特性。所以说,地方或部门委托的多元化任务,上一级委托人的多代理人之间的竞争,都是导致这种交易结果的因素。在地方与部门这一层面,除了他们作为更上一级政府的代理人通过国有资产交易而有可能寻租之外,主要的原因还是他们作为代理人所完成的委托任务是多元化的,且具有较强替代性。这后一方面的责任来自更高一级委托人。

现在我们来讨论事实上的最高层次的委托人问题。观察与分析表明,国家或中央政府作为事实上的委托人,它的积极性是整个国有经济的原动力(张维迎,1995)。然而,国家也存在着委托人问题。这种问题不是道德风险方面的,而主要表现为它所委托的任务是多元化的,比如把社会稳定(包括就业增加与自然社会环境改善)与发展(特别是GDP增长与税收增加)同时委托给地方与部门。尽管就全国而言,稳定与增长存在着互补性,甚至互补性很强,然而,对于一个地区或者一个部门来说,就业与税收的替代性较强。尽管通过法律严格界定中央政府与地方政府的事权与财权,可以减弱这种替代性,可是,中央政府的多元任务对于其各部门来说,替代性必定很强。比如,国家经贸委和国家体改委更同情国有债务人而非债权人,因为他们被授权的任务就是“搞活国有企业”而非保护国有银行(张维迎,1999)；而财政部对于税收征管的抓紧是压倒一切的。这样具有较强替代性的多元任务本身,造成了代理行为中代理人因素以外的困难,加大了多任务委托的考核费用。可以肯定,地方政府受托完成的发展与稳定的替代性,一定会弱于部门,但却在以委托人身份向下委托时复制了这一替代性多元化任务,以至于国有经营单位设立了相同于上层政府机构的“同构性职能部门”。正是出于发展与稳定的多元化任务考虑,才会设计出国有企业的党委会与董事会多边共同治理结构。从多任务委托到多边共同治理,这是一个合乎逻辑的制度设计。(www.xing528.com)

最高层次的多元化任务委托中的问题,根源于诺思(1981)揭示的国家两个目的的不一致与国有产权占有主体的独特性^[22]。诺思的国家理论指出,国家有两个基本目的:一个是实现社会产出最大化,再一个是实现统治租金最大化,也就是本章所谓代理净收益份额最大化。社会产出的最大化,可能造成税收最大化,从而保证国家租金最大化。这种方向一致是经济增长的关键。可是,为使国家租金最大化所确立的一套基本规则与使社会产出最大化的有效率的体制之间,存在着潜在而持久的冲突。正是这种冲突及其发展,成为经济衰退的根源。国有产权的独特占有主体状态与国家的基本目的相结合,自然要求国家推出多元化委托任务。就是说,直接推出多元化委托任务,既是国家两个基本目的的当然要求,又因国家是国有产权唯一主体而极为方便。产权的本质是一种排他性的权利,国有产权的主体归属具有唯一性,即只有国家才是国有产权的占有主体,任何其他个人、法人(包括国家机关法人)都不能够成为国有产权的占有主体。国有产权之于界定产权规则的国家,使得中央政府不仅成为整个国有经济的原动力,而且成为国有经济中全部合约关系的激励源泉。这一激励源不仅包含着中央政府的自我激励,而且还成为向下层层委托代理关系的终极激励。这就要根据社会产出最大化要求,设计多元化任务并按国家租金激励规则委托出去。由于在国家层面上,多元化任务的互补性很强,而向下委托过程中则替代性逐渐增强,国家考核替代性多项任务的代价太大^[23]。从这一角度,我们可以更恰当地理解,为什么改革以来经营者侵犯所有者利益的问题较改革前似乎严重些:因为中央政府为实现社会产出最大化,需要调动租金激励规则中的经营者积极性；社会产出的现实增加,使委托人容忍经营者根据租金激励规则适当“侵犯”委托人利益,这是一种并非直接的随机的“补偿”或“赎买”。这里表现出了一个独特的道德风险:事实上的最高委托人让中间代理层得到过多从而牺牲了初始委托人的利益,尽管社会产出的增加改进了初始委托人的状况。这就需要讨论初始委托人问题。或许,初始委托人问题是国有经济中严重委托人问题的源头。

下面对本节作一个小结。国有经济中,严重的问题在于委托人是否作为。许多看似是代理人问题,其根源或主要责任可以追溯至委托人的多任务分派的考核费用过大或道德风险行为。在本节辨析中可以概括出一个假说性命题:从中央政府到地方或部门再到国企经理,委托人的层次由上而下所表现出来的道德风险越来越严重,相反,因多元化委托任务及其考核困难所出现的委托人无所作为,则自下而上越来越严重。这是因为,国家委托的多元化任务愈向下愈显示出强替代性,而愈向上愈表现出强互补性。所以,就委托人问题的源头而言,问题的提出是初始委托人为什么如此行为即“让渡委托权”,而不是“初始委托人没有行为能力”。