关注公共领域权利的索回机制：国企控制权安排构想的简要评论

中共十五届四中全会决定(以下简称《决定》)关于国有企业控制权的安排,可以称为宪法性构想。纵观《决定》的各项条款,可以得出这样一个重要认识:充分关注公共领域权利的索回机制,成为《决定》关于国有企业控制权安排的最主要特色。对《决定》进行这一角度的评论,旨在检验控制权的公共领域的现实存在及其权利的追索,当然,我们的政策性建议也包含于其中。不过,国有企业战略性改组中放开搞活的那部分企业不在我们的评论范围。

第一,努力规范国有企业的基本竞争规则。这是从公共领域索回权利机制得以建立的制度基础。《决定》规范具体规则的内容很多,但关于基本竞争规则的浓重一笔则是:对企业及企业领导人不再确定行政级别。不论这一规定能否以及多大程度上得以实现,不给企业及其领导人确定行政级别,实际上是降低等级界定权利在基本竞争规则结构中的权重,尽管关系界定权利依然在这一降低过程中发挥作用,但明白无误的是,财产或资本(包括人力资本)在界定权利中的作用将越来越突出。我们不能断言,在国有经济中,财产界定权利所产生的效率肯定高于等级或关系界定权利而产生的效率,然而能够肯定的是,一个经济或一个企业中,基本竞争规则越是多元化、模糊化,其效率必定越低；反之,基本竞争规则越是单一化、明确化,其效率必定越高。同样,“避免一个班子多头管理”也是努力使日常控制权不再陷入不同竞争规则之中。一个班子多头管理,表明日常控制权的或大或小一部分落入了公共领域。虽然《决定》坚持党管干部原则(即等级界定),但这一原则的适用主要在于最终控制权上。如果这一原则适用范围依然包括日常控制权,那就必然造成一个班子多头管理的局面。因此,《决定》宣布坚持党管干部与董事会依法选择经营者以及经营者依法行使用人权的结合,从而并没有把等级界定权利清除出去,但各自支配的范围似乎分明:党管干部原则适用于最终控制权的支配,董事会选择经营者机制(即避免一个班子多头管理)限定于日常控制权,强调经营者用人权这一日常控制权旨在规范经理与职工关系。这是试图从公共领域有限索回权利的基本框架。

第二,特别强调对所有者(出资人)拥有最终控制权的保护。这是对公共领域权利索回中发生的内部人控制的适当纠正。强调出资人的合法权益,本来是对财产界定规则的张扬。但是在出资人多为各级政府及其代理机构情况下,这一规则较大程度上被淹没在等级界定规则中。所以,强调保护出资人的权益,其真实背景主要不是张扬财产界定规则,而是国有资本成为人质情况下内部人控制的日趋严重。可是,我国目前发生的内部人控制现象与俄罗斯、东欧诸国差别很大,其中突出之点是在我国国有企业控制权大量迷失于公共领域情况下,内部人控制很大程度上是内部人从公共领域索回权利。我们知道,任何主体以较小成本追索公共领域的权利而带来较大的收益,都是社会资源利用上的增进,不过这种“追租”同时导致收入差距在个人与行业之间的相对增大。也许正是公共领域索回权利的这种“分配”效应相当明显,并且没有相关的索回权利的机制加以制约,随机性追租过程中发生了大量的不公平现象。这就导致了公众对内部人控制的追租行为的同声谴责。因此,《决定》充分注意这种否定追租的思潮,并一再强调企业不得损害所有者(出资人)权益。但是,与社会情绪化不同的是,《决定》纠正内部人控制的努力,更多地则从体制上、机制上予以关注,即着眼于追租的机制的建立与完善。既然追租较大程度上是对公共领域权利的追索,只有通过追索权利的机制,才能“解救”人质,才能保证追租的分配效应趋于公平。

第三,尽力考虑国有职工的“呼声”与“同意”,这是追索公共领域权利得失比较的均衡反应。职工的呼声与同意对于公共领域权利的追索,将会带来不同的复杂影响。从日常控制权角度看,如前所述,职工的呼声将会稀释经营者的控制力,从而消解日常控制权的追租行为,这一点已被国有企业的大量事实所证明；从最终控制权角度看,职工的呼声与同意,既是公有权赋予职工的不可分割、不可交易的权利的间接反应,同时也是对日常控制权的某种可能有效的监督。然而,如果赋予职工以呼声与同意意义上的剩余索取权,这就势必导致最终控制权的某种分割:职工与政府(中央与地方各级)共同享有最终控制权。尽管《决定》明确政府握有最终控制权,但职工代表在董事会拥有席位,特别是职工呼声很大的时候,就对经营者去留及其行为产生直接影响。如果忽略职工的呼声,职工的公有权利或主人翁地位就在实际上被搁置,不利于从内部监督日常控制权对出资人权益的侵害。这样,无论从日常控制权还是从最终控制权来看,职工的呼声与同意对于从公共领域追索权利的努力既是一种压力,也是一种稀释。问题在于二者的比较。所以,权衡利弊,考虑职工的呼声与同意可能在总体上有利于实现追租公平效应,并据此逐步增加公共领域权利的索回。

第四,慎重界定董事会、监事会与党委会的组成。这是从公共领域索回权利的机制性保证。《决定》对国有独资与国有控股公司的董事会、监事会与党委会进行交叉安排。毫无疑问,国有企业在治理结构上有别于西方公众持股公司,这种差别的主要之点并非一般地在于公有还是私有的问题,而在于前者处于控制权市场缺失状态,并面对一个更大的公共领域。尽管西方公众持股公司同样存在着控制权的公共领域,然而,市场机制(包括资本市场与经理市场)与董事会机制的匹配能够较大程度上索回愿意追索的公共领域权利,所谓“剩余控制权”也是显性契约无法界定的权利,它在市场化的董事会机制中以合法契约形式赋予经营者。然而,在资本—经理市场缺失或不健全下,董事会机制基本上失去了市场契约的色彩,或者说,主要是等级界定而非财产界定规则支配着董事会机制。这就难以顺畅地索回公共领域的权利。因此,从1993年十四届三中全会经1997年十五大到十五届四中全会,探索一种面对广阔公共领域的公司治理结构,就成为国有企业改革和发展的关键。正是在这种背景下,《决定》设置了上述多边共同治理结构:不干预企业日常经营活动,放手经营层的追租,同时党委会与职工代表在董事会、监事会的交叉组成,努力制约经营层追租对出资人的可能损害或追租的分配差距效应。可以大胆地预言,这种交叉安排的绩效很大程度上取决于以什么规则来规范董事会活动。

【注释】

[1]本章载《学习与探索》2000年第3期,第24—31页。本章是对第5章第3节的深入展开。

[2]哈特著《企业、合同与财务结构》,中译序,上海三联书店和上海人民出版社,1998年版。

[3]米德著《指导性计划理论》第1节,载《效率、公平与产权》,北京经济学院出版社,1992年版,第234—237页。正是在这一篇的第6节和第10节,米德还阐述了“剩余的不确定性”(residual uncertainty),早于阿尔奇安、德姆塞茨(1972)的“剩余索取权”和法马、詹森(1983)的“剩余控制权”；其中特别指出了编制政府的控制计划,“必须应付一些剩余的不确定性”,参见中译本第294页。

[4]J.Umbeck,Might Makes Rights:A Theory of the Formation and Initial Distribution of Property Rights,Economic Inquiry,1981,19,No.1,pp.38-59.

[5]张五常撰《关于新制度经济学》,载《契约经济学》,经济科学出版社,1999年版,第61—83页。

[6]张军著《特权与优惠的经济学分析》,立信会计出版社,1995年版,特别是第5章,可以观察到,国内对关系的投资不仅远远超过国外,而且关系投资的收益在某些情况下甚至大于对教育的投资。

[7]王建国撰《调整竞争准则结构是体制改革成功的关键》,载《效率、公平与深化改革开放》,北京大学出版社,1993年版,第65—84页。

[8]哈特著《企业、合同与财务结构》,上海三联书店和上海人民出版社,1998年版,第3章。

[9]杨瑞龙、周业安撰《交易费用与企业所有权分配合约的选择》,《经济研究》1998年第9期。(www.xing528.com)

[10]薄一波著《若干重大决策与事件的回顾(上)》,中共中央党校出版社,1991年版,第430—432页。

[11]O.E.Williamson,Credible Commitments:Using Hostages to Support Exchange,The American Economic Review,Vol.73,No.4(Sep.,1983),pp.519 -540.

[12]张军撰《社会主义的政府与企业:从“退出”角度的分析》,《经济研究》1994年第9期。

[13]“在家”与“在位”类似。巴泽尔指出,对于专制者来说,长期在位本身就是一笔巨大的财产；控制现行体制的权力虽然赚不了什么大钱,却能使专制者长期在位。参见巴泽尔著《产权的经济分析》,上海三联书店和上海人民出版社,1997年版,第147页。

[14]当慷慨大度给自己带来的好处明显优于斤斤计较时,就靠自愿的慷慨来决定资源的配置。巴泽尔著《产权的经济分析》,上海三联书店和上海人民出版社,1997年版,第137页。

[15]哈特著《企业、合同与财务结构》,上海三联书店和上海人民出版社,1998年版,第8页。

[16]巴泽尔著《产权的经济分析》,上海三联书店和上海人民出版社,1997年版,第5章。

[17]费方域著《企业的产权分析》,上海三联书店和上海人民出版社,1998年版,第98—99页。

[18]巴泽尔著《产权的经济分析》,上海三联书店和上海人民出版社,1997年版,第10页。

[19]同上书,第5页。

[20]李稻葵撰《转型经济中的模糊产权理论》,《经济研究》1995年第4期。

[21]陈剑波撰《乡镇企业的产权结构及其对资源配置效率的影响》,《经济研究》1995年第9期。

[22]米德著《效率、公平与产权》,北京经济学院出版社,1992年版,第302—376页。

[23]米德著《效率、公平与产权》,北京经济学院出版社,1992年版,第321—323页。