产业政策概述：传统产业政策与现代产业政策

(一) 传统产业政策与现代产业政策

姜达洋(2016)在对东亚、拉美、欧美等地区产业政策研究的基础上,将产业政策划分为传统产业政策和现代产业政策。传统产业政策是指“20世纪以前的产业政策,特别是在战后东亚和拉美等发展中国家所广泛使用的产业政策”。传统产业政策通过政府直接干预和挑选赢家来纠正市场失灵,选择和扶持产业发展,相关理论主要是在日本经验的基础上总结形成的。20世纪70年代以来,随着科学技术在经济发展中的地位明显提升,催生了现代意义上的产业政策。现代产业政策以能力建设和创新为核心,增强国际竞争力,创新政策成为现代产业政策的核心内容。传统产业政策往往关注产业供给能力,是一种单向式的、供给推动式的政策体系,而现代产业政策从纯粹的供给推动式转向供需双向式。

我国学者通常将我国过去实行的产业政策称为传统产业政策,但尚没有形成相对应的现代产业政策理论,姜达洋的产业政策分类研究也为我国产业政策转型提供了新的思路,即由传统产业政策向现代产业政策转型,构建以创新为核心、供需双向式的现代产业政策体系。也有学者提出,当前我国产业政策转型的核心议程是从传统产业政策迈向竞争与创新政策(刘涛雄、罗贞礼,2016),要构建创新驱动型产业政策(杨轶,2008)、以竞争为导向的新产业政策(姚德文,2010)、基于全球视角的协调型产业政策体系(王雅清、李庆宁,2007)等。

(二) 选择性产业政策与功能性产业政策

Ilori(1994)将产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策。对选择性产业政策的认可普遍来自对日本经验的研究,认为日本在经济恢复或赶超时期,由政府主导识别选择主导产业,加以倾斜式扶持,在短期内提高产出和劳动生产率,增强产业国际竞争力,促进了经济快速发展。林毅夫(2012)认为,政府应该通过制定并实施合理的产业政策,积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁,最终推动经济发展,同时提出需要政府并且政府也可能“事先判断所要支持的技术和产业”,并“挑选冠军”。持这一观点的学者认为,我国产业政策转型还应以选择性产业政策为主。(www.xing528.com)

多数学者支持我国推进选择性产业政策向功能性、普惠式产业政策转型(江飞涛、李晓萍,2015),提出要构建竞争导向、创新驱动型产业政策体系的学者实际上也支持功能性产业政策:以完善市场竞争秩序、激励创新为基本导向,推动和促进技术创新和人力资本投资,降低社会交易成本,维护有效率的市场环境,使市场机制功能得到有效发挥,从而提高整体产业竞争力。其中,大部分学者认为,向功能性产业政策转型并不能完全排斥选择性产业政策,在局部领域和区域内有必要保留选择性产业政策,关注前沿技术、小企业技术创新、新兴产业等领域;也有少数学者认为应放松政府管制,退出选择性产业政策(江飞涛、李晓萍,2015)。针对特定产业实施的选择性产业政策,要根据产业生命周期建立产业政策退出机制(张昱,2012)。

(三) 产业政策与竞争政策

产业政策的反对者通常认为产业政策与竞争政策是对立的,传统产业政策以政府直接干预替代市场机制进行资源配置,而竞争政策则要保护自由竞争通过市场机制配置资源。但从日、韩产业政策实践看,产业发展奠定基础以后,传统产业政策过渡到现代产业政策或转向功能性产业政策,重视发挥市场机制作用,竞争政策处于相对优先的地位。通过维护市场竞争秩序激励创新能力提升,政府干预通过市场机制发挥作用,这种政府主导是市场友好型的,这种产业政策是竞争性的(姜达洋,2016),产业政策与竞争政策是相协调的,政府干预与市场机制达成一种均衡。也有学者认为,竞争政策是广义产业政策的一部分,甚至是核心部分(刘涛雄、罗贞礼,2016)。