中心城区城中村改造模式完善

城中村是城乡二元体制下，区域发展不协调的特殊现象，它涉及行政管理、经济组织、户籍、土地权属、建筑面貌等一系列的二元结构状态，是各个城市普遍存在的一个问题。作为工业化、城市化快速推进背景下城市与乡村率先融合发展的特殊区块，积极完善城中村改造模式，对于探索“以城带乡”、“以工哺农”的有效体制机制，加快推进社会主义新农村建设，具有十分重要的示范意义。

（一）概念。对城中村的概念，还存在着各种很不一致的认识，这些认识都从各自的侧面反映了城中村改造所面临的重要任务。如从空间角度看，是指在城市规划范围内的农村居民点；从附属关系看，又可分为城郊村、区中村和园中村；从土地属性看，是指在城市建设发展预留地内的少量农村用地；从城市面貌看，是指城市里杂乱无序的农村式建筑群落；从行政管理角度看，是指城市中依然保留农村管理体制的行政组织；从经济发展的制度层面看，是依然保留集体所有制和农村经营体制而难以有效参与城市经济分工布局的经济组织；从社会发展形态看，是业已契约化的城市社会中，依旧停留在血缘和地缘关系的社群；而从人的全面发展角度看，是指同一片蓝天下被制度人为隔离在“城市起跑线”外的弱势群体。只有将上述各个侧面的概念融会贯通地综合考虑，才能更加全面地理解城中村改造的本质，否则，就会给实际的改造工作带来偏差。

（二）趋势。全面把握城中村改造的本质，还必须进一步把握当前城中村改造的三大发展趋势：

第一，随着和谐社会与新农村建设的不断推进，城中村改造的侧重点已经发生了变化。以往城中村的改造，更多是从环境改善、土地利用、建筑及设施现代化等城市建设的需要出发，侧重城中村物质形态的现代化；而在和谐社会与新农村建设的要求下，城中村的改造，必然更加注重行政管理创新、经济组织发展、新型社区建设、“市民化”等农村现代化的需求，将更多地侧重制度层面的城乡一体化建设。

第二，随着城中村改造外部环境的不断变化，各种新问题将会层出不穷，对城中村改造模式的连贯性提出了更高要求。如民主法制不断推进，对基层政权的职能转变及村、社自治的并轨提出了更高的要求；各项政策逐步调整到位，使农村经济组织的市场属性、土地及物业的权属处于逐步演变的过程，需要形成更加前后衔接的改造政策；流动人口集中居住于城中村，改造工作需要顾及这部分人的居住需求和能力。

第三，城乡一体化的融合是一个持续推进的过程。以大都市建设和城镇组团发展为目标，我们将在很长时期内处于城市急剧扩张、产业结构与布局不断调整的发展状态中，士地稀缺与级差地租无序成为“常态”，城中村的数量和密度可能不降反升、空间分布更加散乱，这都将使城中村改造成为一项长期而艰巨的任务。

（三）本质。综合上述两点，对城中村改造问题的本质，应当放在更加全面和长远的坐标上予以考量。城中村改造的本质，是以城乡一体化为最终目的，以制度变革为先导，通过物质形态和社会形态的综合改造，及时有效地解决城市化规模急剧扩张后规划区内农村居民点的各种遗留问题，从而提高城市总体素质和资源配置效益的综合创新活动，是现阶段区域治理创新的重要内容。从城乡一体化角度看，这是城市现代化与农村现代化两种需求相互博弈与融合的过程。如果片面强调物质形态的改造，而忽视社会形态的改造，就会徒费其功、贻患后人；而片面强调社会形态的改造，忽视物质形态的改造，则会使现阶段的改造工作缺少足够动力。

（一）现状。历年来，宁波一直把城中村改造作为加速推进城市化的重要内容，到2005年，在城市总体规划范围内，已完成或启动改造16个城中村，安置村民近1.17万户，安置面积131万平方米。计划2005年至2007年新增城中村改造15个，涉及土地1万多亩，拆迁安置户数近8000户。预计到2007年底，改造总数占老规划区城中村的55%。

城中村改造政策进一步完善，2005年出台的《关于开展宁波市中心城区城中村改造工作的实施意见》提出，城中村改造范围内农居拆迁补偿，在原执行的250平方米以内建筑面积“拆一补一”实物安置的基础上，增加拆迁货币安置补偿办法。安置房及配套建设用地采用出让方式供地。安置房采用多层和小高层住宅并举的结构模式。城中村改造完成后的建筑物，应及时办理国有土地使用权证和房屋所有权证，村民取得的安置房可以上市交易。

同时，随着副中心城市和中心镇建设的推进，各县（市）区也加快了城中村改造的步伐。积极制定相应规划，通过政策创新，着力解决各种突出矛盾，整合基础设施配套建设，加快城中（近郊）村公寓式改造；并加快城中村的撤村建（并）居工作，建立街道社区和居委会，完善城乡一体的社会管理模式。

（二）基本经验。近年来宁波市中心城区城中村改造工作取得了可喜的成绩，走在了同类城市前列，其基本经验：一是更加突出以人为本、依法改造的理念。把城中村改造列为市委、市政府“解难创优”实事工程的重要内容，作为和谐社会与“平安宁波”建设的主要任务之一，坚持依法改造，做到规划先行、法律先行，严格按有关程序实施，并在具体工作中突出了为群众靠群众的改造理念。二是初步形成市区联动、部门协同的工作机制。市级以管理改造的规划、目标、政策、考核及相关服务为主，区级以规划落实、具体实施及信息反馈为主。三是积极创新相关政策。拆迁安置方式逐步丰富，拆迁补偿方法日益完善；基础设施配套政策更加健全；在局部区域积极探索“三改二建一化”，加强城乡接合部村庄改造后的行政管理组织、经济组织、城乡一体社会管理服务体系等的后续配套改革，取得了典型性经验。

（三）问题。当前，在城市化、工业化进一步快速推进的背景下，宁波市中心城区城中村改造也存在一些不足和问题，主要是城中村的改造模式，与城乡一体化背景下的新型城市化道路的发展形势，整体上还不相适应，导致城中村改造的目标定位、主体构建、利益分配、工作机制、实施途径、政策配套等方面存在一定的缺陷和不足：城中村物质形态的改造与社会形态的改造，存在着一定程度的脱节，改造后的社区总体素质与城市原有社区存在不小差距；对城市现代化与农村现代化两种需求的统筹还存在偏差，城与乡、市与区在主体关系上存在着一定程度的不平衡，进而引起资源再配置过程中利益分配关系的不确定与不平衡；市区联动的工作机制还有进一步加强的空间；改造拆迁的实施方式及其作为一项大规模公共行动的操作程序尚需优化完善；相关配套的政策还可进一步创新细化。此外局部领域部门和群体利益错综复杂，人口流动、治安、环境等社会治理问题比较突出。

这些问题的存在，影响了中心城区城中村改造的总体水平，给后续的发展与治理增加了成本和障碍。随着宁波中心城区规模的不断扩大以及市域大都市框架的日益形成，江北、鄞州等区尚有不少农村聚居点可能成为新的城中村改造对象。进一步完善城中村改造模式，为近郊农居点的新农村建设探索一条更加科学、和谐的发展道路，推进城市内涵式发展，不仅具有很强的现实意义，也是宁波走新型城市化道路，不断提升城市化水平与社会治理水平的长远需要。对此，我们应当引起高度重视，在制度安排、模式设计等方面，不断作出创新完善。

进一步完善宁波中心城区城中村改造模式，必须按照科学发展、和谐发展的根本要求，坚持以人为本的指导思想，坚持创新发展的基本理念，努力把握都市化建设和社会主义新农村建设不断推进的新形势，进一步强化市区联动、部门协同、政群互动，推进“村民市民化”、“组织城市化”、“管理现代化”、“经济市场化”、“环境都市化”的整体改造目标，积极探索符合城市现代化与农村现代化协调发展需求的、城乡一体的制度与政策创新，形成物质形态改造与社会形态改造互促共进的“五化一体”的城中村改造新模式。(www.xing528.com)

——村民市民化。使被改造城中村村民共享到城市发展的先进成果，特别是城市就业与保障政策的覆盖，使村民从社会身份、生活方式、社会意识、社会行为等，都通过改造而转变为真正意义上的市民。这是完善城中村改造模式的根本任务。

——组织城市化。以村委会改造为居委会作为切入点，加快组织建设、议事程序、管理范畴等方面城市化基层行政组织改造，推进村民自治向社区自治的全面转型。

——管理现代化。改变村民集居的人员结构，加强房屋租赁等规范性法规建设，逐步形成契约式的社区社会关系。在此基础上，植入规范化、市场化、统一化的社区物业和社会管理方式。

——经济市场化。进一步加强城中村原有集体资产股份制改造，加快推进产权关系、经济组织性质、治理结构等改革，使之成为能全面参与城市经济分工与市场竞争的社会法人，成为村民积极参与城市化进程的重要保障。

——环境都市化。按城市规划和市政建设的统一标准，规范城中村改造的容积率、绿化率与公共设施配置。

为实现“五化一体”的改造模式转变，建议：

（一）优化市区联动工作机制。市、区联动的改造工作机制，已被实践证明是行之有效的。为更好地推进物质形态改造与社会形态改造的互促共进，形成“五化一体”的一揽子改造模式，必须进一步强化区级政府作为城中村改造的主体地位，加强城中村的属地化改造。（1）提高区级政府对城中村改造规划、目标、政策制定的参与度，提高区级政府对城中村改造工作考核、服务体系建设的“发言权”。（2）加强城中村改造的整体规划，新的规划应包括“五化”的专项规划，并充分听取各区级政府对规划、实施时机安排等的建议。（3）明确区级政府对城中村社会形态改造的主体地位和考核要求，赋予必要的事权；加强对城中村改造后周边土地升值的评估，向开发商收取必要的配套建设费，并从城中村土地利用配置效益提高及城市整体资产升值中切出必要部分，两者通过财政转移支付，用于区级政府对城中村实施社会形态整体改造的专项经费。

（二）强化部门协同工作机制。城中村改造中存在的不少问题，是由于政府部门职能缺位所致，必须强化多部门协同推进改造的工作机制。（1）扩大城中村改造参与单位范围，改造工作应包括劳动保障（就业管理）、民政、工商、经委、规划、国土、建设、市政（公交、邮政、园林等）、电信、金融、保险等部门；（2）为加强各区城中村改造的多部门协同机制，建议成立由区委区政府主要领导任组长的城中村改造领导小组，统筹多部门协同工作；（3）领导小组工作经费应在上述区级政府城中村改造专项经费列支。

（三）提高村民参与度。城中村改造中出现的许多群体性矛盾，归根到底是政府职能越位，大包大揽，群众缺少足够的知情权与参与权，产生群体性过高的依赖心理。必须使村民成为城中村改造的主体之一，通过合理的程序参与到改造工作的决策与实施过程中，使村民意识到他们是改造的共同受益者，而不是相对“被剥夺者”。（1）组织村民推选代表参与城中村改造的决策与实施；（2）村民的补偿与拆迁安置的方案应通过村民代表征集意见，集中民意民智进行完善，加强城中村改造作为特殊公共政策的回应性；（3）对实施实物安置的，应邀请村民代表对社区规划、房屋设计、建筑进行监理。

（四）提升自我改造能力。城中村物质形态改造完成后，到完全融入城市，还有大量的工作和较长的过程，在这一进程中必须提升其自我改造的能力。（1）加快完善村级集体资产股份制改造，厘清产权关系、合理分配结构、提升再生产能力，区级政府对村集体股份制改造后的公司化改造，包括改变经营与收入结构、吸引高层次人才、提升发展后劲等工作给予必要的扶持；（2）有关部门应在研究村级集体资产股份制改造与公司化改造完成后，加紧给予明确的市场法人地位的政策途径，使其能全面参与城市经济分工；（3）对村集体留用地，应加紧研究土地权属、经营处置收益等问题的政策创新，使新政策做到必要限制与有节奏推进改革的有机结合。

（五）加强相关法规建设。实施新的城中村改造模式，涉及大量的社会基层治理与社区管理问题，需要我们按照新型城市化道路下不断推进社会“善治”的理念，加强理论创新，并实实在在地体现在相关地方立法和政府规章中。（1）鉴于城中村改造工作的长远性、艰巨性、复杂性，建议制定颁布“宁波市中心城区城中村改造管理办法”，对市、区两级及村民的改造主体地位、改造的目标与政策、改造的实施途径与程序等作出原则规定，并根据实际情况逐步补充、修改、完善；（2）市、区两级政府及其部门的相关规章应纳入该管理办法的专项文件内容；（3）加紧推进宁波市社区物业管理条例的创新性立法活动，将宁波市中心城区城中村改造的需要作为立法的重要考虑内容，给予必要的表述。

（张华）