新农村民主监督模式提升的研究

——以宁波镇海“干群互动”式民主听证监督模式为例

建设社会主义新农村是十六届五中全会《建议》的重要内容，其内涵的完整表述是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。管理民主是建设社会主义新农村的核心，也是我们党执政为民的本质要求和根本途径。探索新农村民主监督模式，将有利于新农村政治民主建设，也有利于和谐新农村建设。衡量农村政治民主制度能否真正体现民主，关键要看最广大村民的意愿是否得到充分反映，最广大村民当家作主人的权利是否得到充分保证，最广大村民的合法利益是否得到充分保护。

世界上本不存在唯一的、普遍适应的民主模式。本文在深入镇海农村调研的基础上，把镇海农村民主监督归结为“干群互动”民主听证监督模式，意为新农村民主政治建设提供借鉴。

听证，是一项听取利害关系人意见的法律制度，也是审判庭民主监督的重要途径。广义的听证包括立法听证、司法听证和行政听证三种。听证作为一种程序式民主形式，已经在我国农村普遍展开，它是社会主义国家人民当家作主的一种有形活动，是保障村民知情权、参与权等民主权利的一种有效形式，是保证决策能反映民意、集中民智的有效环节，是有效实施民主监督的基础。而要真正有效地开展农村民主听证监督，必须具备三个基础，即法律基础、村民基础和社会基础。

（一）民主听证监督的法律基础

听证制度是从英美法系引进的。中国虽然没有“自然公正”原则，宪法也未规定具体程序，但宪法的人民民主原则为听证制度提供了宪法和法理基础。我国《宪法》第27条第2款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。其中，倾听人民的意见和建议就是我国在立法、司法、行政领域中确定听证制度的法律基础。我国《村民委员会组织法》第2条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这“四个民主”贯穿于民主的全过程。在第24条中，明确村民委员会决定问题，应采取少数服从多数的原则。村民委员会进行工作，应当坚持走群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。这些都是实行农村民主听证监督的法律基础，也是在新农村建设中制定相关规章制度的法律基础。

（二）民主听证监督的村民基础

农村民主听证监督已具备了较扎实的村民基础。其一，村民的法律意识不断增强。随着我国民主与法治的进程不断加快，法制宣传力度不断加大，农村已经成为中国民主化的缩影。法制的推进强化了村民的法治意识，村民学法提高了用法的自觉性，这种相互作用、相互促进，给强化新农村民主听证监督提供了良好的民主与法制环境。其二，村民的文化素质不断提高。国家九年义务教育的普及和我国经济社会的快速发展，农村的教育质量和就学率不断提高，村民对文化、知识和技能的渴望越来越强烈。通过“百万农民素质培训工程”的实施，农民整体素质不断提升，有文化、懂技术、会经营的新型农民正在茁壮成长。这种大环境促进了民主与法制的建设，农民增强了自身权益保护的意识。村民文化素质和法治意识的不断增强，是进一步开展民主听证监督的村民基础。

（三）民主听证监督的社会基础

随着我国基层民主进一步扩大，民主法治的社会基础进一步得到加强。党提出执政为民、依法执政，表明了党对依法执政、执政为民的决心和信心。政府提出依法行政，通过行政法规的制定，进一步规范政府的自身行政行为，有效地保障了人民的权益，营造出依法治国的良好氛围。1987年《村民委员会组织法（试行）》施行至今，农村基层民主已取得了重大进展。建立健全新农村基层自治组织和民主管理制度，保证村民依法直接行使民主权利，让村民参与农村基层公共事务和公益事业的管理，对村干部实行民主监督。在村民自治的实践中，鲜活的管理民主实践使广大村民的民主意识、权益意识、责任意识逐渐增强，公民政治文化逐渐形成，为新农村建设提供了较好的农村民主环境。这种全社会建设政治民主的向往是民主听证监督的社会基础。

民主听证是实施民主监督的基础。镇海农村把吸纳民意的程度作为检验民主听证效果的评判标准，在实践中探索出“干群互动”式民主听证监督模式，即领导广征建议，充分尊重民意；村民广开言路，充分表达民意；过程全面公开，充分接受监督，并在民主听证过程中实行村民与村“两委会”的反复互动。

（一）“干群互动”民主听证监督模式的组成

“干群互动”民主听证监督主要由四个方面组成。一是按听证对象分，有全民听证和代表听证。全民听证是指全体村民参加的听证活动，听证的主要内容是全年或半年度工作通报；代表听证是指参加听证的是具有代表性的，如党员代表、村民代表、利益村民代表等，听证的主要内容是工程建设和重大问题处理。二是按听证时间分，有就事听证和年度听证。就事听证是指对特定事项或特定工作决策的临时听证；年度听证是指按年度计划中安排举行的定时听证活动。三是按听证次数分，有一次听证和二次听证。一次听证是指对某事项或某项工作决策的第一次听证。二次听证是指在一次听证后意见反馈的基础上，针对问题多、矛盾大等实际，为了更好地体现民情举行的第二次听证。两者的相互关系为一次听证是二次听证的基础，二次听证是一次听证的补充。四是按监督形式分，有监督小组监督和村民自发监督。每个村都建立民主管理监督小组，其任务是在民主管理中负责重要环节的监督；村民自发监督是由村民自行参与的监督行为。后者是前者的补充。

（二）“干群互动”民主听证监督模式的特点

一是建立配套制度。首先，建立联席会议制度。各镇（乡、街道）均成立了民主听证监督工作领导小组，由纪检、组织、民政、工业、农业、财政、信访等部门有关人员组成，及时研究解决民主听证监督工作中出现的问题，对工作实施监督指导。第二，建立民主听证监督制度。请本地老党员、老村干部和村民代表组成民主听证监督小组，必要时请与利益直接相关的村民参与，让听证监督小组的活动更具有公开性、公正性。第三，述职评廉制度。每年年终村干部都要将基层民主决策、民主管理情况及勤政廉政情况向村民作述职报告，并以听证形式接受村民评议监督。第四，考核和责任追究制度。以民主听证监督制度为重要内容的民主管理执行情况，被列为村“两委会”干部廉政建设责任制考核和年度目标管理考核的内容之一。对民主听证监督制度执行情况进行监督检查，对因不推行民主听证和村“三务”公开，造成集体经济重大损失或在村民中造成严重影响的，追究主要领导干部的责任。

二是突出“干群互动”。“干群互动”体现在民主听证监督的全过程，其程序一般由事前征询、事中畅谈、事后反馈和监督实施四部分组成。首先是事前征询，广泛听取民意。由村“两委会”班子集体研究听证的具体事项和实施方案，作出专题部署，并在听证会召开的一周前，将听证事项、时间、地点及有关情况采取多种形式，事先告之村民。同时通过上门走访、村民座谈、宣传栏公布、村民代表会等形式，广泛征集对听证事项的相关意见和建议，并对听证方案作进一步完善。第二是事中畅谈，充分吸纳民智。听证会主要由村“两委会”主要负责人主持，并就听证事项逐一作出说明，由听证代表提问题，谈想法，出主意，说建议，再由村干部现场解答所提出的问题和意见，解释疑惑。村监督小组负责对这一过程实施全程监督，专人记录。第三是事后反馈，尽力体现民心。听证后，村“两委会”及时召开会议，认真分析听证代表的意见、建议，充分尊重和吸纳民意。在此基础上，完善听证事项的实施方案，最后形成决议或提交村民代表会议决定，同时以公示、代表会议等多种形式向广大村民反馈，并做好存档备案。对村民意见多、分歧大的，经村“两委会”讨论后，进行二次听证，如仍难以达成共识，则暂缓实施。第四是监督实施，力求保证民利。通过听证对重大问题作出决策后，组织村民对决策实施情况进行监督。监督实施以村监督小组为主，同时动员党龄长、威望高的同志业余参加，也邀请利益关联大的村民参与监督，使一个决策从听证开始到决策实施都有村民的监督。(www.xing528.com)

三是活跃听证形式。在民主听证会上，既有普通党员、村民代表听取村“两委会”工作报告的议程，也有村干部听取普通党员、村民意见的议程；既有村“两委会”提出决策议题的环节，也有普通党员、村民代表论证议题的环节；既有普通党员、村民代表对某一问题提出质询的安排，也有村“两委会”解释疑难、答复质疑的安排。在干部“述事”，村民“说事”，代表“议事”中，充分体现了村民当家作主的权利。同时，让村干部的决策意图、程序和公正性也在各方代表的眼皮底下得到监督。

四是捆绑“三务”公开。民主听证和村“三务”公开两项工作捆绑进行，体现了镇海基层民主的特色。村“三务”公开是民主听证的前置程序，也是民主监督的基础。采用静态形式，每季度一次按时公开。对公开不明确的部分，民主听证又作为村“三务”公开的补充程序，采用动态的形式不定时地公开。两者有机结合，相互促进，不仅拓展了村民获取知情权的途径，也更加完善了整个民主听证监督程序的运作机制。

五是体现“三个结合”。民主听证监督与加强基层民主政治建设的结合，增强了村干部和广大村民的参与意识、民主意识，从而不断提高农村民主管理水平。民主听证监督与开展“民心工程”的结合，较好地落实了以“议政日、报告日、公开日、评议日、活动日”为主要内容的民主管理日活动，使得镇海“民心工程”工作内容更加厚实。民主听证监督与加强对村干部监督的结合，通过落实“民情五制”，进一步拓宽党群、干群的沟通渠道，建立了为民办事的“绿色通道”，畅通了有效监督的轨道。

（三）镇海民主听证监督模式的实施效果

加强民主管理是推进农村基层民主政治建设的重要前提，是提高和巩固党在农村执政基础的必然要求，是提高村民学法用法守法自觉性的有效途径，是构建社会主义和谐新农村的重要内容，是加快农村经济社会发展的重要保障，是促进农村党风廉政建设的有效措施。通过近几年来的探索和实践，镇海农村的民主管理能力得到进一步的提高，民主意识得到进一步增强，党群、干群关系得到进一步的密切。

一是规范了民主决策，推动了民主管理。镇海农村民主决策程序的规范化，有效地推动了民主管理进程。民主决策的前提是村“三务”的充分公开，没有充分的公开就没有充分的民主，也就没有真正意义上的监督。在民主决策的影响下，推动了民主管理的进程。镇海农村为了提高村民自治水平，制定了民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等四个方面的制度，其中规定了对本村重大问题采取“两委会”决议、村民代表会议决议和村民会议三种形式进行决策，并规定了相应的操作程序。为了提高民主监督效果，还专门成立了民主监督小组，制定了《民主监督小组工作细则》。镇海田顾村结合本村实际，为加强民主管理，提高民主监督效果，制定了《村干部管理制度》、《民主评议干部制度》、《过错责任追究赔偿制度》和《党务、村务和财务公开制度》，把村干部的行为置于村民的眼皮之下，主动接受村民监督。这种以党务、村务和财务公开为基础，以民主决策为手段，以民主管理为过程，以保护村民权益为宗旨的做法构成了民主听证监督的完整模式，并在镇海农村民主管理进程中形成了共识。

二是强化了监督约束，增强了民主意识。民主监督与民主听证既有联系又有区别，民主听证会是民主监督的一种重要形式，但民主监督更为主要的功能是体现在民主管理的全过程。无论是民主听证还是民主监督，都以一定的民主制度安排作保障，以村民的民主能力求效果，以党务、村务和财务公开促监督。镇海农村为了强化监督机制，增强民主意识，在民主听证监督方面，特别是事前听证、事中监督、事后评议、监督实施等方面制定了一系列民主管理制度，让村民参与民主管理有据可依，保证了村民参与民主听证监督的合法权益。经过几年来的实践和探索，镇海农村村干部自觉接受村民监督的意识增强了，村民参与民主的意识也增强了，一致认为，只有“三务”公开，才能提高村民参政、议政的积极性和自觉性；只有充分的民主，才能调动不同利益群体参与监督的积极性；只有建立健全民主管理制度，规范民主管理程序，才能使村干部始终接受村民的监督。

三是突出了以民为本，密切了干群关系。坚持以民为本是进行民主管理的出发点和落脚点。要使民主听证适应社会，符合民意，促进发展，体现以民为本，就必须坚持听证内容确立的四个原则，即直接影响村民切身利益的事前决策要听证，直接影响村民正当权利的事前决策要听证，直接影响农村经济社会发展的事前决策要听证，国家法律法规规定其他必须举行听证的要听证。密切干群关系，就必须广泛听取不同村民的呼声，充分吸纳村民的建议，挖掘村民的智慧；要以村民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为衡量决策准备、决策过程、决策结果和决策实施是否正确的标准，做到符合村民利益的事就办，村民反对的事坚决不办。这是镇海农村民主管理的深刻体会，也是一种宝贵的经验。正像镇海庄市镇联兴村党总支书记所说：民主与效率表面上看是一对矛盾，一个决策的民主过程是很长的，首先要广泛听取村民的意见和建议，然后形成决策提要，再把这个提要交给村民提出修改意见，经多次反复修改，才能把某个需要决策的事项提交民主听证会。这个过程快的需要几十天，慢的需要几个月才能完成。要民主还是要效率是当前农村干部思想观念问题，也是民主政治的意识问题，只有把村民放在第一位，决策才有价值，村民才会支持。一个决策一旦通过民主听证并形成实施方案，那么，党群干群心到一处、劲到一处、财到一处，方案实施就会出现人心齐、速度快、质量高、效益好的良好局面，从根本上密切党群干群关系。

（一）加强民主法制宣传，提高农民法治意识

农村法治意识是建设民主政治的基础。加强民主法制宣传，是提高农民法治意识的重要手段。一是要拓宽法律知识宣传渠道。探索农村民主法制宣传新途径、新方法，法制宣传要结合民主听证、民主监督和村民会议这些村民比较集中的时机，结合实际，针对内容，抓好宣传教育；要通过现代网络媒体手段，集中法律资源，向农民提供喜闻乐见的事例、案例，由村民自主学习法律知识；村干部要组织村民法律知识讲座，让民主法治知识走进千家万户。二是要健全村干部学法用法制度。农村工作千头万绪，大部分村干部自家有产业，村干部既要做好村里的日常工作，又要忙于自家产业的经营管理，试图由村干部自发学好学深农村工作相关法律，客观上比较困难。要建立村干部法律学习制度，做到年度有计划，学习定内容，时间有保证，结果有标准，全力抓好村干部法律素质的提高。三是要营造民主法治的社会环境。农村民主法治必须在法治的社会大环境下才能正常运作，首先要提高农民的文化素质，增强农民学法用法的能力；其次要村干部在学法用法守法上以身作则，事事处处以法律为准绳，做用法守法的领头雁。

（二）健全农村民主规章，规范民主监督程序

农村管理民主经过多年的实践，积累了许多有益的经验，制定了一些行之有效的民主章程，取得了明显的效果。但也存在着规章制度不健全，内容不丰富，操作不实际等诸多问题。为此，一要走群众路线，制定切实可行的规章。目前，农村民主听证监督规章缺乏系统性和全面性，部分村级民主规章只停留在一般内容上，对重大事项、关系村民利益和影响当地发展等重大问题上，民主规章内容不全，缺乏可操作性，村民的民主权益得不到应有的保障，很难体现出真正的民主。二要体现村民意愿，推进民主化进程。村民意愿千差万别，但集中起来看，就是村民的利益是否有保障，村民的权益是否有保证，村官的行为是否受监督。这三个“是否”是农村民主规章制定的原则，是提升民主监督力的基础，是推进民主化进程的动力，是推动新农村建设的合力。检查农村民主建设，既要检查相关规章是否建立健全，又要检查相关规章是否体现民意，是否在听取村民意见、吸纳村民智慧基础上制定出台的，这是关系到调动村民民主管理的积极性，实现有效民主监督的根本。三要严格按章办事，做到规章做法相一致。民主规章一旦出台施行，就是村民自治的依据，村“两委会”应当是自觉遵守规章的榜样，只有在村民民主监督下行使自己的职权，才能维护好村民的权利。要预防制定的规章变成形式规章、抽屉规章，成为上级机关检查民主管理的挡箭牌。上级机关在检查村级民主管理时，要把检查的重点放在村“两委会”是否按章办事，民主管理章程是否做到安民告示，家喻户晓。四要扩大民主范围，提高民主监督效果。目前，农村的民主范围在不断扩大，农村的民主程度在不断深化，村民的民主意识在不断增强，村民的民主法治能力在不断提高。但真正搞好村级民主监督，还必须在广泛征求民意的前提下，逐步扩大民主监督的范围，不断强化民主监督的意识，不断提高民主监督的自觉性，以巩固民主监督成果，拓宽民主监督途径，提高民主监督效果。

（三）加大农民素质教育，提高农民民主能力

据农民文化素质抽样调查显示，宁波农民平均文化程度为初中，青年农民大都为初高中文化程度，中老年农民大都为小学及以下文化程度。客观上看，农民接受、参与民主管理的能力较弱，难以真正做到民主管理监督。提高农民民主管理监督能力，要从长计议，从提高农民素质开始打基础。一是强化农村教育，提高农民基本素质。加大对农村中小学基础设施建设，结合农村人才队伍建设，提高师资水平，提升文化教育质量，最终提高农民平均文化程度；搞好村级文化站建设，通过文化站这个传播文化、弘扬文明、提高素质的平台，让村民们在文化娱乐中得到知识，提高素质。二是开展法制教育，提高农民依法能力。创新法制宣传教育载体，提高农民依法护法的能力。要从提高农民依法能力和监督村“两委会”依法行事的能力着手，采用老百姓喜闻乐见的教育形式，让老百姓在自觉或不自觉中学习法律。在广播、电视节目中开设与村民用法、依法和护法直接关联的法制专题栏目，用村民自编自演的法制小节目宣传法制。

（顾晨辉）