建议加快非农建设用地进入市场的优化方案

2005年10月，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》在广东全省范围内正式实施。根据该办法规定，农村集体非农建设用地视同国有土地，可以合法入市流转。有媒体称，这是掀起全国新一次土地“革命”的法规。宁波是浙江省乃至全国的改革开放先锋，当前在推进新一轮工业化和城市化，以及建设社会主义新农村过程中，农村集体建设用地矛盾突出，加快宅基地等农村集体建设用地进入市场日益迫切。

目前我国限制农村宅基地等非农建设用地自由流转，涉及的政策法规主要有：2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”。2004年11月，国土资源部下发了《关于加强农村宅基地管理的意见》，明确提出“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”等。

进入新世纪以来，宁波城市建设和工业建设用地高度紧张，士地资源短缺已成为新一轮工业化和城市化的瓶颈，招商引资和投资拉动面临严峻形势。与此同时，农村宅基地等非农建设用地闲置浪费严重，这主要是受国家有关政策法规限制，农村宅基地等非农建设用地不能自由流转。如宁波市3万多个自然村中，有许多荒废办公用房、校舍、工场等非农建设用地得不到充分利用；在200多万已转岗就业的农民中，有许多农民在城市里购置了房产，但仍在农村保留一两套大面积房子。仅农村宅基地这一项，估计就有近万公顷可以整治利用。其他非农建设用地闲置浪费也相当严重。于是，就出现了土地资源供给严重缺乏与农村土地利用粗放乃至闲置浪费，农民抱着金土地却不能致富的尴尬局面。

因非农建设用地不能自由流转，土地资源低效率配置已成为当前宁波新农村建设的瓶颈。新农村建设的主体是农民，农民最重要的经济资源是土地，提高土地的经济产出是建设新农村的物质基础。据有关统计资料表明，非农产业已成为发达地区农村的主导产业，也是农民的主要经济来源。宁波市2005年农村规模以上企业数和总产值分别占全市工业的75%和55%以上，非农产业收入约占农民人均总收入的80%，其中农民来自企业的工资性收入为4000多元，工资性收入约占农民总收入比重的50%。因农村非农建设用地不能自由流转，新农村建设面临产业发展的“土地荒”，许多有实力的工商企业急需在农村落户但因土地供应问题而耽搁；还面临基础设施和社会保障建设的“资金荒”，许多有实力的工商企业有意帮助农村建设各类公益性设施，或提供农民培训与就业岗位等以换取低效利用甚至闲置的发展用地，但因土地政策法规问题而不敢越过雷池半步。

从宁波农村经济社会发展的情况看，目前已基本具备了加快农村宅基地等非农建设用地进入市场的基本条件。根据我国国情，现行的土地制度设计具有两个基本功能，即能够提高经济效率，能够保障社会稳定。宁波经过多年的发展，农村土地的保障社会稳定功能已经弱化并呈现淡出之势。近年来以农村养老、新型合作医疗和扶贫帮困等为主要内容的农村社会保障框架日趋完善，2005年全市农民人均纯收入达7810元，被征地人员养老保障重点对象参保率达76.2%，有92.2%农民参加了新型农村合作医疗，农民“五保”集中供养率达94%，农村低保已实现应保尽保等。不健全的农村社会保障体系，为宅基地等非农建设用地进入市场创造了良好的条件。

可见，加快推进农村宅基地等非农建设用地进入市场，既是解决我市新一轮工业化和城市化矛盾，以及新农村建设用地矛盾的重要途径；也是杜绝征地和土地私自交易而引发的各种矛盾，密切党群关系，改善政民关系，有序管理农村社会，推动和谐新农村建设的重要手段。所以，当前宁波市应借鉴广东经验，在全省率先探索农村宅基地等非农建设用地进入市场的方式方法，为浙江省出台相关政策提供参考。(www.xing528.com)

一是明确所有权主体，合理界定权能。依法合理界定非农建设用地所有权主体，对属于村农民集体所有的土地，宜承认现状，明确为村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的土地，应依法确认为乡（镇）农民集体所有，由乡（镇）集体经济组织经营、管理；没有乡（镇）集体经济组织的，可由乡（镇）政府代为经营、管理。村内有两个以上的农村集体经济组织或村民小组，各集体经济组织或村民小组之间仍然保持着过去生产队时期的土地权属界线，并在各自的范围内具有占有、使用、收益、处分等权利的，应确认各农村集体经济组织或村民小组为相应的集体土地所有权主体。在明确非农建设用地所有权主体的前提下，明晰集体建设用地使用权权能：从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得；依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可将集体建设用地使用权转让、出租、抵押，对批准拨用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。

二是积极创新政策，及时修改和补充法规。要创新非农建设用地流转政策，国家土地管理部门应根据发达地区实际，支持和鼓励探索农村宅基地、农村废弃校舍和办公场所等非农建设用地进入市场的新途径、新方法、新举措。鼓励发达地区创新农民保障政策，如在养老方面，降低养老基金个人缴纳水平，提高集体土地流转资金的养老基金缴纳标准，推行老年农民的以土地换保障政策，全面解决农民养老难之忧；在医疗方面，推行大病统筹为主、医疗救助为补充的新型农村合作医疗制度，探索参保农民小病受惠制，推进城乡医疗保障统一等。国家有关土地管理部门要支持和鼓励发达地区修订、制定农村宅基地等非农建设用地进入市场的地方性法规、规章及规范性文件，清理农村集体建设用地不符合市场经济要求的政策法规，有序推动农村宅基地等非农建设用地进入市场。

三是完善市场体系，规范价格评估。要建立统一规范的土地市场体系，制定农村宅基地等非农建设用地依法入市流转的管理政策和操作规范，发挥用地的资产效能，逐步使农村宅基地等非农建设用地与国有土地享有“同地、同权、同价”。规范农村宅基地等非农建设用地二级土地市场体系，制定用地流转后与国有土地使用权转让、出租、抵押市场相衔接的规范公开交易的制度。制定农村宅基地等非农建设用地公布协议出让土地最低价标准及其实施办法，完善农村宅基地等非农建设用地地价管理体系。加强对农村宅基地等非农建设用地评估中介行业的管理，规范土地评估行业自律组织行为。完善农村宅基地等非农建设用地价格评估的监管制度，明确用地价格中的政府职责及对相关违法违规的处罚规定等。

四是依法管理和监督，加强土地登记工作。要建立预防农村宅基地等非农建设用地交易款拖欠挪用的长效机制，建立用地交易款预存制度、实名支付制度和公开公示制度。建立农村宅基地等非农建设用地市场动态监测度，完善用地市场动态监测系统建设，定期公布土地市场行情信息、管理政策。建立农村宅基地等非农建设用地市场监督机制，完善交易内部监督和社会监督功能，严肃查处建设用地市场中的违法违规行为。为规范农村宅基地等非农建设用地流转，要依法确定集体土地的权属范围，明晰土地产权主体，保障交易的安全性；要加强土地登记的规范化建设，强化集体土地变更登记工作，加强对集体土地产权流转的检查监督，切实障土地权利人的合法权益，为农村宅基地等非农建设用地进入市场自由流转创造良好的市场环境。

（阎勤 农贵新）