科学探索：农地经营创新

——宁海县农地使用权流转情况调查报告

本报告所指“农地使用权流转”，是指有别于农地（集体）所有权，并保留农户（承包）经营权所应该或实际附着的继承、处置等各项权益的承包农用地，在不改变土地农业用途的前提下，将纯粹的实际使用权从所有权、经营（承包）权及相关权益中分离出来，实行商品化的市场流转。从而，在新的发展阶段和新的发展要求下，提高农地使用价值与农民土地收益，为社会主义新农村建设注入新的活力。

以家庭承包经营责任制为核心的农地经营制度，是改革开放以来我国农地制度改革的主要成果，对解放生产力，促进农业农村经济发展起到了历史性的推动作用。随着发展环境条件的变化，全国各地在经营（承包）权与使用权分离的农地流转方面，进行了大量的实践探索。宁波各县（市）为适应农村劳动力转移和二、三产业迅猛发展，有效解决土地抛荒和粮食定购任务落实难的问题，从1980年代后期就开始了支持土地由种田能手适度规模经营的探索，出现了经营权与使用权分离的农地流转情况。土地“二轮承包”后，特别是实施粮食流通体制和农业税制度两项重大改革后，进一步加快了宁波农地流转的进程；宁波市委、市政府先后出台了多项政策意见，积极探索建立农地使用权流转机制，推进农地适度规模经营。

进入新世纪后，城乡统筹的城镇化步伐加快，特别是部分区域农村养老、医疗等保障覆盖面不断扩大，以农地使用权流转为主的农地经营制度改革创新的条件，在局部地区进一步成熟。但是，由于农地流转还缺少足够的法律依据和明确的政策支持，因此在各地的实际探索中，也存在着思想认识障碍、组织引导不力、服务规范不足等问题，影响了农地流转的创新发展。2006年9月，宁波市政协的一份调查报告引起了我们的关注和兴趣。这份《关于推进我市农村土地承包经营权流转的建议》的报告多处提到，宁海县出现农地流转“大步向前的可喜局面”，建议“对宁海县的先进经验和做法，认真加以总结和推广”。而与此同时，在宁波的一些地方却“曾一度出现土地流转和规模经营面积减少的趋势”，“有些基层干部则认为这项工作牵涉面广、政策性强、情况复杂，若做得不好，反而会给自己添麻烦”。那么，究竟宁海县是如何促使农地流转快速持续推进的，宁海的经验和做法是否真正具有推广的普遍价值，在实际探索中还存在哪些问题和困难？带着这些问题，我们联系宁海县有关部门组织了联合课题组，展开了专项调研。（文内未注日期的宁海县相关数据截至2006年11月底）

（一）基本情况和主要特点

宁海县真正出现农地大规模流转的局面，并形成5000职业农民经营全县七成耕地的农地规模化经营区域特色，在全市农地流转工作中走在前列，主要是新世纪以来特别是近几年的事情。这是宁海县委、县政府主动顺应农村劳动力转移与农业生产力发展实际，始终坚持按“依法、自愿、有偿、平等协商”的原则规范农地流转工作，积极探索通过农地资源优化配置推进社会主义新农村建设的结果。宁海县农地流转的基本特点，可以归纳为“规模化、集约化、多样化、规范化”的“四化一体”共同推进，其中“规模化”是基础，“集约化”是关键，“多样化”是方法，“规范化”是保障。

“规模化”主要指农地流转的规模化开发：一是总体流转规模大。全县农地流转面积28.7万亩，占耕地总数的82%，占全市73.65万亩流转农地的39%，而同期全市农地流转的比例为27%。二是连片开发规模大。流转出来的农地大部分集中在一起，全县共形成种养业基地30个，总面积25万亩，是流转农地的主要经营组织方式。其中，浙江东海岸绿色农产品基地规模达到10万亩，78%的面积系流转形成。三是单体经营规模大。仅在东海岸绿色农产品基地内，就形成1000亩以上农场10个，500亩以上农场13个、100亩以上经营大户39个。“规模化”为产业组织、资本、技术、信息、现代物流等各种新的经济要素介入土地资源的优化配置提供了广阔的舞台。

“规模化”促进了“集约化”，主要表现为流转农地在市场化、技术化、精细化等农业产业化方面的水平大大提升：一是流转农地规模经营的市场化水平不断提高，初步形成了集贸工农于一体（AgribUSineSS）的“订单（市场）+公司（合作社）+农户（农民）”的农地规模经营模式。全县有农业龙头企业近30家，其中产值超亿元的3家，农民专业合作组织达到136家，联系带动3万余户农户进入市场；同时，农业购销队伍不断壮大，全县销售额20万元以上的购销大户达400多个，其中，千万元以上近20个，百万元以上80余个。二是规模经营所凝结的技术含量不断提高。近年来共有12个农业新品种和13项新技术被应用到规模化的农地经营中，20个产品获省级以上绿色食品认证，涌现出“望海”、“振宁”、“泉丰”等省驰名农产品商标。技术、标准、品牌在农地规模经营基础上的结合，使农产品附加值大大提高。三是耕作精细化水平不断提高。流转农地的规模经营使得适用于大面积作业的新型农机具得到更普遍的推广，全县农机总动力达到16万千瓦，拥有各型拖拉机、联合收割机近1100台，植保机3400多台；耕地轮作水平进一步提高，一些农户根据市场订单，组成股份式的合作社，开展农地季节性流转，实现了多个经营者在同块土地上的多次轮作，使有限的土地资源得到更加充分的利用。“集约化”极大地提升了农地配置效益，反过来为农地流转的持续推进与稳定巩固提供了坚实的经济基础。

“多样化”主要指因地制宜创新农地流转的形式：宁海县从各镇、村实际及农户的愿望出发，形成了转包转让、租赁代耕、互换入股等多种流转形式并存的格局。其中在宁海县着力推进的主要流转形式是委托流转与股份合作两种。委托流转是承包户自愿委托村经济合作社将土地统一流转给农业企业或承包大户，约占全县农地流转面积的1/3；股份合作则是由村集体将农户土地承包权量化入股后，统一经营或发包，并按股份进行年终分红。此外，还通过设置“自种区”实行承包地互换，保证流转农地连片。多样化的农地流转措施有力地促进了农地流转的规模化。

“规范化”主要体现在农地流转各个环节的合法有序：一是统一原则。对农地流转的原则、范围、形式等，都通过制定出台相关文件作出具体规定，以确保农户和承包方的合法权益。二是规范制度。形成了农地流转合同制度、交易登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度、价格评估制度、流转补偿制度等一系列相互配套的操作规程。三是规范操作。流转合同必须明确农地的位置、面积、价格、支付方式、期限、用途等，合同须报村经济合作社备案并经镇（街道）流转服务中心签证。对流转面积大、涉及农户多的，由村民代表大会讨论决定，提高流转透明度，加强社会监管。四是把好“关口”。重点是把好流转审批、协议签订、手续完善、租金到位等四个“关口”。“规范化”使宁海县的农地流转工作有领导有步骤地循序渐进，流转的规模和成效不断提高。

（二）客观条件和基本做法

1.三大客观条件。宁海县农地大面积流转与规模化经营局面的形成，有着一系列客观的基础条件，主要体现在三个方面：

一是在政策环境方面。早在1984年2月，浙江省委主要领导就提出：“要鼓励土地转包，使土地逐步向种田能手集中。可以由集体统_安排转包，也可以经集体同意，由社员自找对象，协商转包，经济关系的处理，由双方协商确定”；宁波市委、市政府多次出台政策文件，召开推进农业适度规模经营座谈会，始终要求把建立土地流转机制，推进农业适度规模经营，作为农村工作中带有方向性、战略性的大事来抓，宁海县长街镇早在2001年就被列为这项工作的示范点。

一是在生产力发展水平方面。宁波市场化程度较高，对外经济联系紧密，农业发展基础较好，贸易流通组织和基础设施发达对各种农产品有着丰富多样而又规模庞大的国际国内需求，这既为农业产业化发展提供了良好的条件，也对农地资源的规模化配置提出了迫切的要求。

三是在区域条件方面。宁海县存在着比较特殊的情况，较之宁波其他县（市），宁海属于发展相对滞后地区，而作为全国百强县，较之市外的周边地区则又是相对发达地区，这就在宁海形成了部分农村劳动力向县域外二三产业跨地域流出和外地农村剩余劳动力向县域内跨地域流入两种情况并存的现象，即农地经营比较收益在产业之间形成了明显的逆差，而在地域之间形成顺差，这就大大增加了本地承包户参与流转的意愿。

2.基本做法。尽管存在着这样一系列有利的客观条件，但推进农地规模流转仍然需要突破不少关键环节，解决大量具体的细节问题，开展大量细致的引导、服务和规范工作。宁海县正是始终坚持把推进农地规模化流转作为推进社会主义新农村建设的战略性工作来抓，始终坚持以创新的精神来解决农地规模化流转中的各种问题，才使农地规模化流转工作在宁波全市形成了“一马当先”的可喜局面。他们的基本做法可以归纳为四个“两手抓”：

（1）基础工作“两手抓”：一手抓物质基础。土地整理和综合开发是农地流转的基本物质条件，1998年以来，宁海县累计投入2.2亿元，完成土地整理项目100个，整理面积近19万亩，建成标准农田14.56万亩，新增耕地面积2.1万亩；完成土地开发项目235个，新增耕地2.23万亩，此外，还加大了对标准海塘、水库、河流堤坝等农业基础设施的投入，“田成方、路成行、渠成网”的状况，为农业龙头企业和种养大户参与农地流转提供了较好的条件。

一手抓政策基础。农地流转涉及农民、农业龙头企业、种养大户、村集体、农技人员等多方参与者的切身利益，面对实际工作中遇到的各种问题和矛盾，宁海县并没有急于制定具体的实施意见，而是根据农业部《农村土地承包经营权管理办法》精神以及省市两级推进农业适度规模经营的要求，在不断总结实践成功经验的基础上，于2005年8月制定了《关于加强农村土地承包经营权流转的实施意见》及一系列配套服务措施，对农地流转的基本原则、流转主体、主要形式、必要程序、价格协商、流转期限、扶持政策、管理服务等，作出了详尽规定。由于前期工作基础扎实，政策内容切合实际，具体措施实施到位，因此，这一政策出台后，宁海县的农地流转工作真正掀起了“高潮”，流转面积快速增长，流转领域不断扩大。实践证明，一部好的政策意见，是切合本地实际、规范有序地推进农地流转的重要基础。

（2）主体培育“两手抓”：一手抓市场主体培育。流转后的农地经营主体，能否最大限度地连结各种市场要素，能否持续不断地开发和提升农地资源的市场价值，这是农地流转工作取得成功和可持续发展的关键环节。对此，宁海县按照“政府引导、法人投资、企业经营、产业化开发”的思路，着力推进农地经营主体的产业化、组织化水平，引导农地流转从农户之间的简单流转，向农业企业、工贸企业、科技组织等结合各种先进生产力的市场主体实现“要素复合”式流转，一大批农业龙头企业和购销大户在“订单+公司+农户”的模式下，迅速壮大起来，使得经营规模的扩大实现了规模报酬的递增效益，流转各方利益得到共同提高，有力地促进了更多承包户参与到农地流转工作中来。

一手抓基地主体培育。农地产业化经营程度提升后，如何保证对农地地力的可持续良性开发，一些基础性共性的种养技术如何得到逐步的改良，作物品种与质量如何实现有效监测和提高，产品品牌如何形成共性优势——这些问题不是单个的农业龙头企业可以全面解决的。对此，宁海县积极推广农产品基地建设，引导和鼓励全县工商企业加大对农业基地项目的投入，到2005年底，企业完成基地示范项目投资6000万元，全县经济作物品种相对集中，形成大棚西瓜基地2.5万亩以上、西兰花等订单蔬菜基地近7万亩、优质柑橘基地3万亩，并形成了千头奶牛基地、万头养猪基地和千万羽成鸡基地。以基地为载体，引导相类似种养企业在更大空间范围的规模集中，极大地推动了农业技术水平、产品标准质量、地力保持等共性问题的有效解决。

（3）服务保障“两手抓”：一手抓规范服务。健全的服务管理机制是规范有序推进农地流转的重要保障。宁海县基本形成了“三级管理、村为基础、镇乡服务、程序规范”的农地流转机制。对流转合同，建立备案登记制度，必须由村经济合作社备案，镇乡合同管理委员会签证，流转时间长、面积大的合同须经县公证处公证；对涉及全村农户利益的流转方案，必须经村民代表大会通过才能实施。在服务方面，各镇乡街道均建立土地承包经营权流转服务中心，为农户开展包括价格体系制定、合同纠纷仲裁等一系列服务；县农业承包合同管理委员会充分发挥组织协调作用，加强对流转工作的监督和管理。

一手抓投入保障。农业发展实践证明，不同用途的农地有着完全不同的生产率，而实现农地用途的转换是需要一定投入的。在农业经营方式从小而散的农户经营向大规模的产业化经营方式转变的初始阶段，产业组织方式转变、劳动技能要求变化、农地使用机制变化等，都必然产生一定的新的制度和“交易”成本。为此，宁海县除了前述加大对土地整理和农业基础设施建设的投入外，每年从土地出让金纯收益中提取5%用于基地基础设施和产业建设，并发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导工商企业参与农业基地建设；从2005年起还每年安排100万元用于农地流转工作的奖励。政府的这些前期投入，对于解决配套问题，加快农地配置方式变化带来的农业产业变革的进程，起到了至关重要的促进作用。

（4）实践创新“两手抓”：一手抓农业科技创新。农业科技水平是决定农产品附加值、提高农业比较生产率的重要因素，农业产业化为此提供了广阔的舞台。宁海县积极探索农技研究和推广新机制，并与农地流转工作相互配套，与农科院、大学等科研单位建立科技协作关系，对基地优势产业进行整合提升；组建产业专家指导组，对大面积种养产品进行关键性技术攻关；组织开展农技人员联基地、联农企、联大户的“三联”活动。这些措施有力地推动了宁海县农业科技应用从传统的提高产量领域迅速拓展到提高品质和节约劳动等领域，对农地流转工作起到了重要的支撑作用。事实上，农地配置方式转变和农技研究应用纽带作用的凸显，为宁海县农业循环经济模式的发展开辟了新的天地，以浙江东海岸绿色农产品基地为典型，出现了大量以沼气为纽带的“种、养、饲、加”综合开发，以“海水内循环”为代表的生态养殖，以减少面源污染为核心的生物综合防治技术的广泛应用。

一手抓流转机制创新。农地经营制度变革是一个长期的过程，而农地资源优化配置又是一项政策性强、利益牵涉面广的工作，必须在实践中结合本地经济社会发展的客观条件，坚持因地制宜地创新。宁海县制定的《关于加强农村土地承包经营权流转的实施意见》，正是对这些实践创新的政策性总结：对于重点推广的流转形式的确定，在尊重农户意愿的基础上，充分考虑了农地流转后实现规模化经营的需要；对流转程序的细致规定，充分考虑了实践中曾经或可能出现的各种利益纠纷，保证了政策的严肃性和流转的有序性；对农地流转价格体系和流转期限的规定，反映了积极寻求农业发展、产业提升和农户利益保障的相互平衡；对县、乡、村三级在流转中的管理责任和政策扶持的详细规定，有效地形成了流转工作的基本服务管理网络。随着实践的快速推进，一些新产生的问题也很快列为相关部门研究解决的课题，并在实践中得到尽可能妥善的解决。宁海县还把耕地流转中一些成熟成功的经验，如加强基础设施建设、引导培育主体、加强特色产品基地建设等措施，创造性地“移植”到林地、海涂养殖中，有力地推动了流转领域的拓展。在林地和海涂养殖流转的具体实践中，又有新的创新，如对部分不成片而无法形成规模的山林，主要在自行流转的基础上，加强对经营品种的引导，建起了小规模水果基地；一些跨村的小片土地，为了更好地形成规模，则由乡镇一级出面进行协调，实现成片流转。

（三）创新成效

宁海县农地流转创新的主要成效，用一句形象的话说，就是“再次唤醒沉睡的资本”。它的内在机理，就是把农地使用权从农地所有权和承包经营权中剥离出来，使农地经营方式更加符合大量农村“剩余”劳动力已经脱离农地生产的事实，并通过建立和完善产业化、市场化的经营分配机制，把农地经营规模扩大获得的规模报酬递增，有效地传导到使用权“交易”的双方，而各种现代化的发展要素在参与土地资本增值的同时，为农业比较劳动生产率的提高和城乡统筹发展注入了新的活力。具体而言：

1.农地流转有力地促进了农业双增。由于新的农地经营制度激活了市场机制对土地资源的合理、优化配置，因而，出现了前文所述的农业规模化、产业化水平的极大提升，形成了企业、基地、产品（品种）三个层次的规模同步扩张，促进了农业从小而全向大而专、从立体型向循环型的转变，延伸了产业链，提高了附加值，有力地加速了农业结构调整的步伐，全县粮食与经济作物种植面积比例从2000年的49 : 51调整为2004年的41：59。在此基础上，宁海县的农业发展整体保持较快的速度。由于缺少单位增加值的统计，因此，我们以地区农业增加值统计作一个参考，“十五”期间，宁海县农业增加值各年增幅分别为5.8%、12.0%、8.2%、12.5%、9.3%，2005年农业增加值比2000年增长了57.6%，而同期奉化、象山、余姚、慈溪则分别增长40.3%、46.2%、24.0%，46.5%。

在农民增收方面，农地流转也被实践证明是一项“以（农）民为本”的富民的政策创新，农地流转前，经营一亩土地的年净收入为三四百元，最高五六百元，而流转后年平均租金达到500元/亩，最高达到1300元/亩；在一些相对落后的山区，过去零星流转的年租金平均200元/亩不到，实行规模流转后，流转前5年为400元/亩，后5年为600元/亩，农民通过规模流转得到了比自己经营土地更高的收入。而且农村劳动力实现了更大规模的转移，2000年以来地处山区的胡陈乡有1.3万人次到当地农业生产基地务工。以较典型的长街镇为例，农业从业人员占农村劳动力比例从2000年的70%减到现在的40%，当地信用社数据显示，2001年农民存款2000万元，到2005年达到1亿元，氏街镇浦东村村民在附近农场常年务工的收入在1万元以上。农地流转所节约的劳动力，在农民收入方面反映为获得土地租金和务工双份收入，有效地拓宽了农民增收渠道。

2.农地经营制度创新产生了良性的政策“溢出”效应。一是农业科技的价值在农地大规模产业化条件下得到了充分的体现和合理的回报，“激励”了科技兴农战略的有效实施，农业关键性技术的研发有了更好的市场动力和资金保障，农业科技人员的“知本”更加直接地与生产相结合，先进技术得到了更加广泛的应用，机型农具得到了更加快速的增长与应用，有些地方甚至出现了以农业核心技术为主导，来吸引资本、配置农地的科技型经营实体。这种情况在一家一户的小农经济中是难以想象的。二是改变了一家一户的粗放式经营模式，农业生态循环经济建设得到了快速发展，在浙江东海岸绿色农产品基地，各种“种、养、饲加”产业主体，以现代农业科技为纽带，形成了“隔垄”循环的上下游产业链（类似化工上下游企业的“隔墙”循环），初步显现了集生态农业、沼气利用、畜禽粪便无害化处理等于一体的生态农业优势。

3.宁海县农地经营制度创新实践，为宁波城乡统筹发展探索了一条新的路子。宁海县的实践证明，农地经营制度创新实质上是一场农业产业革命，特别是在农地作为稀缺性要素的相对价格初步得到体现的情况下，农业科技作为“第一生产力”得到了快速的发展和广泛的应用，极大地提高了农业比较劳动生产率。农地经营制度创新还有力地促进农村劳动力的产业转移和空间转移，特别是由于农业生产产业化程度的提高，一大批劳动力成为“农业工人”，实现了就地转移，这无疑丰富了我们当前改变城乡二元经济结构的实践路径。它所蕴涵的深刻而丰富的理论和实践价值，我们还将在“意义”部分进一步加以探讨。

宁海县推进农地流转的主要经验，归结起来就是“四个坚持”，即坚持解放思想、不断深化认识，坚持群众路线不断推进创新坚持均衡合理、不断巩固基础，坚持政府主导、不断强化服务。

（一）必须坚持解放思想，不断深化认识

推进农地流转，必然对家庭联产承包责任制这一曾为农村农业发展作过不可磨灭历史贡献并且其部分合理性因素仍在发挥积极作用的制度有所触及和改革，而从中央到省市对此问题并没有硬性的要求；从农地制度本身看，农地经营权、使用权承包权转让权等内涵外延界定不清新的物权法对此并未作出具体的解释，改革缺少必要的法律和政策支撑；各地在推进农地流转工作中并没有形成“标准”的做法，可资借鉴的操作程序和规范机制十分缺乏；等等。因此，不少同志有这样那样的思想顾虑，唯恐“出力不讨好”，在广大干部群众中确实存在着农地流转“该不该搞”、“能不能搞好”等一系列思想障碍。解决好这些思想问题，是推进农地流转的重要前提条件。

对此，宁海县从本地实际出发，深刻认识到，随着经济社会发展整体环境与要求的变化，现有农地经营制度存在的缺陷和不足正在逐渐显现：家庭式小规模经营与市场经济要求的规模化经营，特别是与三大产业相互融合的趋势出现了矛盾；为防止农地兼并和过度开发而保持的经营使用权相对稳定，与根据农业生产力发展需要进行适时调整出现了矛盾；各种先进的市场要素在农户为单位的经营规模下，难以有效地发挥作用；大量劳动力外出务工，有地不经营、无地可经营等现象并存，地块分割、机械设备闲置等现象也不少；农地资源的稀缺性与农业比较生产率的低下形成了越来越鲜明的反差；农地使用权流转在局部地区已经自发而客观地存在，由于农民的农地集体所有权缺乏切实保障，在发包、用途、征地补偿等方面处于弱势地位，如果不主动引导与规范，势必失序和引起新的社会矛盾。(www.xing528.com)

因此，从宁海的实际看，推进农地流转，是使生产关系不断适应生产力发展的客观需要，是新时期宁海县农村发展无法回避的问题，这不是“该不该搞”的问题，而是“必须搞”的问题。同时，在对有限的农地资源进行更加统筹合理的优化配置过程中，如何使农地作为稀缺性生产要素的收益充分开发出来并为农民所共享，这是农地流转工作必须解决的问题，它涉及广大农户的根本利益，这不是“能不能搞好”的问题，而是“一定要搞好”的问题。在此基础上，在具体的实践过程中，广大干部群众还越来越深刻地认识到，农地流转工作对于推进科技兴农战略的实施，对于加快可持续的农业循环经济发展，对于农村生态资源的保护与建设等一系列重大问题的妥善解决，都起着基础性的、全局性的重要促进作用，农地流转工作不是一项“局部”的、单纯的政策创新，而是推进社会主义新农村建设中的一项全局性的、战略性的工作。

宁海县的实践经验表明，解放思想是我们不断开创各项事业新局面的一大法宝。正是坚持了解放思想、实事求是的思想路线，广大干部群众的认识才得以在实践中不断发展和深化，在认识水平、政策水平与发展变化的农村实际相吻合的过程中得到统一，使宁海县推进农地流转工作的创新有了不可动摇的思想保障。

（二）必须坚持群众路线，不断推进创新

农地问题关乎农民的根本利益，农地经营制度的任何创新，必须从农民的需求出发，以农民的利益为归宿。宁海县在推进农地流转的过程中，处处体现和坚持“平等协商、依法、自愿、有偿”的原则，对一时不愿流转的农户，经过集体协商，划出专门的“自种区”，确保这些农户的承包经营权；对流转过程遇到的各种问题与矛盾，坚持平等协商，不搞强迫命令，并明确县、镇、村三级调解责任主体；对流转面积较大期限较长、标的较大的，要求村民会议讨论决定，并明确镇级政府指派专人进行监督指导；对各种形式的流转，要求签订流转合同，已经流转而未签订合同的，要求补全手续；对流转租金的计算、支付、流转期限的上限等进行具体指导，对标的显失公正的合同，通过说服引导、利益平衡的办法引导双方签订新的合同，等等。

宁海县在坚持群众路线，不断推进农地流转形式、机制创新的过程中，形成了三条基本经验：一是充分发挥村级集体组织的基础性引导协调作用。农地流转的操作过程，是十分具体琐碎的事务工作，需要村级集体组织发挥具体细致的引导和协调作用特别是在流转过程中，农民在与市场的博弈中处于相对弱势地位，村级集体组织作为农地所有权者，能够较好地发挥利益平衡作用。同时充分发挥村干部、基层党员在流转及经营中的示范带头作用。二是十分尊重并善于引导群众的创造精神。宁海的经验表明，在大规模推进流转之前，不要急于出台具体的政策指导和实施意见，而是要细致调查分析自发、小规模流转中暴露出来的矛盾和问题，总结其中符合实际、符合流转双方意愿的好经验，然后选定基础较好的区域，进行一定范围的试点，形成成功的典型在此基础上再出台政策意见，这样不仅考虑比较细致周全，而且有实践成功的典型进行示范说服，既尊重了群众的首创精神，又发挥了各级政府积极引导的作用。三是除了对流转程序中一些关键环节进行必要的细致规定外，对流转的具体形式、流转运作的机制在明确大原则的前提下，都应当允许基层不断创新，不搞“一刀切”。比如对林地、内塘养殖的流转，就应当允许其形式和机制有较大的灵活性。而且，由于农村生产力的区域分布不同、发展实际不同，耕地流转的形式和机制也是不断发展变化的，必须始终坚持因地制宜地推进创新。

正是始终坚持从农民的要求出发，以农民的利益为归宿，通过大量细致的协调引导工作，使广大农民的实际收益有了切实的提高和基本保障，使得农地流转不仅推动了生产关系适应生产力发展的需要，而且再次激发了农民的生产积极性，凝聚了干部群众的人心，农地流转工作的顺畅推进有了不可动摇的政治保障。

（三）必须坚持均衡合理，不断巩固基础

农地经营制度的创新，伴随着农地收益的重新分配，对农地规模化经营所获致的规模报酬递增以及市场风险的分担，必须找到一个合理的收益分配和风险共担的均衡点，这是农地流转工作得以不断巩固发展的重要基础。宁海县农地流转工作之所以能够取得比较突出的成绩，正是在规模、效益、平等的均衡点上形成了相对合理的流转与分配机制。

找到这个均衡点，宁海县的主要经验是：第一，在流转的政策法规中尽量予以明确规定。在规模与效益的均衡方面，从经济效益角度鼓励农地的规模化经营，而从社会效益角度，规模并非越大越好，从而形成了政府、企业共同协作的“基地+农业规模企业”的模式。在规模与平等的均衡方面，因为流转租金受市场价格、自然条件等因素的影响较大，流转期限过长则土地租金难以作出准确预期，而流转期限过短又会影响企业对土地的投入，因而规定流转期限种养业不超过10年，经济林不超过20年；而在实际操作中，比较鼓励3-5年的流转，对经济林则鼓励5+5年的签约方式。在效益与平等方面，鼓励发展订单式农业，推动公司带动农户经营，使农户在农地流转收益之外，也能分享部分农业生产率提高的“红利”；另外从流转合同签订的各个环节帮助指导处于相对弱势的农户合理维护自己的正当权益，并规定流转款至少提前一年支付，政策实际上是向“平等”稍微倾斜的。第二，在实践中积极探索“公司+农户”的共生互济发展模式。通过市场预测、风险预控、合同设计等经济杠杆引导，初步形成盈亏共负、诚信履约、信用互保的运作模式。如东部海洋有限公司现有养殖海塘2万亩，参与农户600多家，公司与农户通过内部产业分工，并制定“成本保底收购、预测销售价格、实际销售超出部分五五分成”的合约设计，发挥各自优势，实现了公司与农户的共赢。源彬蜂业有限公司主要为蜂农提供资金、技术、购销一条龙服务，通过制定蜂产品诚信经济责任制，对分散的养蜂户实行产品原始记录、保证金质押的公司化管理，3年来未发生一起质量问题。对资金规模较小的农业合作社，宁海县信用联社采取农户互保贷款，过去两年发放农业贷款14.8亿元，涉及230家企业和1.4万户农户，信贷质量始终处于优良状态。第三，把“规模、效益、平等”三者的均衡牢牢地建立在农户收益增长这个基础上。提高农业生产率和增加农民收入，是推进农地流转的两大基本目标，如何既把“蛋糕”做大，又把“蛋糕”分好，宁海县进行了积极的探索。除了上述“公司+农户”的共生互济经营模式外，他们还探索了股份制合作社的形式形成了统一租地统一生产标准（品牌）、统一米购原料（种子种苗）、统——采摘销售“四统一”的宁海特色合作社模式，强化了经营内控机制，减少了经营流程，降低了交易费用。如金龙浦农业合作社以优质高产西瓜种植等先进科技农业为主，经过5年多努力，最初2元/股的股本金转手价达200元，参股农户年均收入3万元，比未入社农户增收50%。这种股份制形式与“公司+农户”模式的一个共同点，就是继续保持了以农户为农业生产的基本经营单位但经营的内容和决定权，则因为承包权的规模流转而发生了根本的变化。

（四）必须坚持政府主导，不断强化服务

农地大规模流转后，政府对农业生产直接的行政干预大大减少了，但是政府的政策创新与引导、规范与服务的作用却更加突出了，任务更加繁重了。在新的农地经营制度下，政府需要在农业政策体系、市场体系、科技系、服务体系、财政金融体系、质量标准体系、信息体系及基础设施体系等八大体系建设方面，进一步发挥好主导和服务两大作用。宁海县在这方面也积累了一些成功的经验：

比如，发挥政府的主导作用，主要体现在政策、基础设施、财政金融及市场体系建设方面：不断健全土地流转引导的政策体系；不断强化对流转各个环节的指导、监督和服务；建立流转奖励、基地建设投入、农业信贷等金融和财政政策；更加重视对土地平整、水利灌溉、海塘等农业基础设施的投入，通过基础设施建设引导农业规模经营走上生态农业的可持续发展之路；对流转期限、租金的指导和协调。

又如，强化政府的服务作用，主要体现在科技、信息、质量标准等中介服务方面，这些方面尽管推进的主体已经转化为市场法人，但政府的作用仍然不可或缺：如积极探索推动新的农技推广机制；加强对知名农产品品牌的扶持和管理；加强对农产品市场供求及价格的预测与发布。

当前，以宅基地和农用地制度改革为主要特征的农村综合改革，已经在全国许多省份深入开展，并成为新一轮综合配套改革的重要试点内容。宁波作为沿海发达地区，在城市化加速推进、城乡社会保障网络快速扩展、农地大规模流转的条件更加成熟的情况下，如何结合本地实际，继续发挥和保持在农地规模经营方面的经验优势和改革先行之势，宁海县的经验无疑为此提供了有益的借鉴。总结推广宁海县农地经营制度创新的鲜活经验，对于在全市范围内更好更快地推进农业产业革命，为社会主义新农村建设注入新的活力，必将产生积极的影响。特别是从区域可持续发展的全局高度和长远目标看，宁海县推进农地经营制度创新的科学实践，至少在理论和实践两个层面，对促进宁波实现区域又好又快发展，还具有如下的探索意义：

（一）为加快农业科技革命指明了方向

在人多地少、基础薄弱的条件下，加快农业科技革命是实现农业劳动生产率和农民收入提高的必由之路，而实现农业科技革命的前提和基础是农业经营制度创新。总结推广宁海经验的意义在于，通过农地经营制度的创新，使农地作为稀缺性生产要素的相对价格初步显现出来，就能够有力地促进已有农业科技与产业、市场、资本的充分结合，极大地提高农业劳动生产率和附加值，而这样的情况在农地分散经营的状态下却没有出现，这充分印证了“诱致性技术变迁”的理论，实际上是制度创新促进技术创新和应用、生产关系变革解放和推动生产力发展的有力证明。更为重要的是，如果我们按照这样的思路继续创新，即只要我们能够进一步从体制机制上解放农地的稀缺性要素价格，如延长一次性流转期限以提高土地租金贴现值等，就能“诱致”更多更先进技术的发明并适用于农业，而这种技术集聚对缩小一产与二三产之间的劳动生产率差距的潜力是无可估量的；在消费结构升级和都市农业的背景下，它使农业劳动生产率高于一般制造业劳动生产率的前景已经初步显现出来了。这对改变当前宁波城乡统筹的经济基础和发展格局，将产生革命性的影响。

（二）为探索区域城乡协调发展提供了新的思路

城乡协调发展的主要障碍在于二元经济社会结构，而改变二元结构，发达国家现代化和中国改革开放的历程均证明，实现农村劳动力的产业转移和农民的空间转移，是根本途径，以社会保障乃至公共服务均等化为特征的国民收入再分配只是重要的补充手段。目前的问题在于，其一，农村（剩余）劳动力在实现产业转移过程中，总体上在劳动技能和综合素质的提高方面是极其缓慢的，这种提供廉价劳动力的方式，既不能缩小城乡的总体差距，也不能为农民的空间转移提供足够的资本（甚至可能由于城市发展加快而提高“进城”门槛）；其二，现在“剩余”在农业上的劳动力，不管是农业部官员所称的1亿以上，还是政策部门所称的6400万，甚至是一些专家所称的2400万，他们的年龄结构50%以上在40岁以上，连提供廉价劳动力的转移方式也很难实现；其三，部分区域甚至出现了以国民收入再分配手段代替劳动力转移方式的错误，“以承包地换社会保障”的说法不断见诸报端，一旦农民失去承包地，他们就连最后的改变命运的资本也没了；其四，目前宁波大量涌入的廉价劳动力，已经基本挤迫了本地剩余农村劳动力实现产业转移的空间，而即使转移成功，也只是使城乡二元结构转化为新的城市“族群”矛盾而已。

宁海经验为破解这些问题提供了新的思路。即通过农地经营制度创新，再次唤醒沉睡的农地资本价值，能够无可估量地提高农业比较劳动生产率，通过合理的制度安排，特别是充分保持农户作为农业基本经营单位，可以将这种农业比较生产率的提高，传导到农民劳动生产率的提高上，即农业劳动工资水平的提高上来，而这正是实现农村劳动力转移的本质要求，也是农民实现空间转移的前提。而且，通过农业产业化革命，能够有效地将“非适龄”的剩余劳动力转移到他们拥有“一技之长”的农业劳动中，并实现劳动价值的提升。特别是，在未来农地流转的市场机制比较健全地建立起来的时候，农地稀缺性要素的价值更加充分地转化为流转租金的时候，农民能够以此积累相对更加充足的“进城”资本。这样一种以制度创新为先导、努力消除城乡劳动差异、进而构筑城乡平等的发展“起跑线”的做法，无疑为宁波区域城乡协调发展提供了新的思路。

（三）为进一步加快宁波农地流转创新提供了有益的线索

宁海县结合本地实际，在农地流转工作中取得的一些成绩和经验，既不是可以照搬照抄的金科玉律，更不是农地经营制度创新的终点。对宁海县的经验，包括在创新探索中遇到的、尚未有效解决的一些矛盾和问题，同样应当结合全市实际，进行不断的探索和创新。比如，如何进一步形成更加市场化的流转机制，特别是较长期限流转及其租金的确定问题；如何进一步加大对农业基础设施的投入，使农业比较生产率的提高有一个更好的基础；如何在实现规模经营的条件下，形成更加普遍有效、形式多样的保持农户作为农业基本经营单位的方式；如何使农业技术创新在全市扶持自主创新的政策中居于更加优先的地位；如何形成更加健全统一的流转中介、信息、质量等服务体系；如何在新的生产力布局条件下加快农村公共设施建设，等等。在这些问题得到综合解决的基础上，特别是在近2/3农地尚未流转得到切实改变的情况下，宁波的农地经营制度创新必能结出更加丰硕的成果。

农地经营制度创新，是主动适应农地资源必然优化配置、农业科技必然加快提升、市场要求必然进一步升级、城乡信息必然更加对称、农业生产方式必然更加优化等一系列发展趋势的创新之举，是主动促进生产关系适应生产力发展要求的科学实践，是再一次把制度创新提高到农村农业发展的战略性、全局性位置的重大探索，必将取得重大成果。当前，应在甬政发【2006】108号文件的基础上，结合宁海、鄞州、慈溪等地农地经营制度创新的经验，从十个方面进一步加快宁波农地经营制度创新的步伐。

1.通过各种渠道，积极争取使宁波农地经营制度创新被列为全国综合配套改革的试点内容，研究形成综合改革的框架性内容，确立农地经营制度创新作为宁波农村工作全局性、战略性工作的地位。改革的重点内容除下列各点外，还应当包括从“物权法”角度，进一步理清农地经营权、使用权、承包权、转让权等内涵外延，确认经营权包含抵押权、继承权，进一步强化农民的农地集体所有权在发包、用途、征地补偿等方面合适的法律地位，提高农户参与规模经营的可置换资本实力。

2.扩大农地经营制度创新的试点范围和内容，加强市级相关部门的指导协调职能。在2001年确定试点范围的基础上，进一步扩大试点区域。不同区域的试点工作应明确不同特色：如农业生态循环经济组织、农业龙头企业扶持培育等。试点应从耕地扩展至林地、养殖水域，特别是对林地流转的促进与规范。

3.研究总结在新的农地经营制度下，保持农户作为农业基本经营单位的方法。包括土地入股、资金参股、农户+公司、农户+合作社、农户+流通组织等多种办法。积极研究探索“农业工人”各种劳动权益的保障。

4.积极探索更加市场化的农地流转价格机制，不断挖掘农地稀缺性要素的市场价值，持续提高农户农地转让收益，也为经营主体加强经营投入创造基础条件（租赁期限和稳定性显然对企业长期投入计划、投入强度及流转租金具有较大影响，印对供需双方的流转意愿、支付意愿及土地可能的产出具有基础性的作用，如前述金龙浦合作社一次性“买断”25年使用权，其基础投入明显较大，目前已投入2000万元）。可以在适当区域进行15-20年以上流转期限的试点，组织专家对长期流转的价格确定与兑现机制研究制定合理方案。

5.进一步加强和兑现对农地流转工作的政策扶持。强化农地流转工作实绩在新农村建设考核中的要求；鼓励和扶持农地流转，把它列为市级财政转移支付的内容；明确县级农地流转奖励扶持经费的来源，考虑在土地出让净收益一定比例之外，增加财政年度预算投入；把对农业科技创新、新品种研发推广、农产品品牌建设的扶持列为各项科技创新扶持政策的重点内容；对农业龙头企业的上市给予重点扶持，等等。

6.建立健全市县乡（镇）村四级农地流转指导服务网络。服务的内容包括流转中介协调与签证指导、流转委托代理、合同规范与登记管理、流转估价、土地储备和可流转开发信息透明化、项目推介、流转跟踪、纠纷调处等，形成管理、信息、技术、信贷、内部调解、司法调解等综合性服务网络。建立市、县两级农地流转信息专用网站。

7.积极协调解决农业规模经营中的一些共性的实际困难。如加强对农业经营主体适度保障扶持问题的系统研究解决；研究解决农地经营强度提高后，地力恢复、田间道路维护的补偿办法；部分农业企业现场简易加工及管理场地的少量用地，可以考虑以一定期限临时性批证办法解决用地问题；对发展前景较好的农业龙头企业，采取政府担保、金融机构一次性额度授信的扶持；对侬户采取股份制经营的单位，在第一次贷款时，进一步降低授信资格条件；对一些规模较大、产品销售（包括外销）时效性要求较高的，相关质检部门应将检查前置于生产现场，并可根据产品质量与企业信誉程度分别检查规格，因此产生的额外费用由财政给予必要补助，等等。

8.加快农地规模经营相关配套建设。在贸易、工商现有工作的基础上，进一步加快农村流通市场体系的建设，积极培育壮大农产品销售主体规模，完善购销网络，降低流通成本，为更加市场化的农产品提供畅通的购销渠道和更低的流通成本；把大规模农场经营的交通条件改善列入农村路面硬化范围，加强对农业基础设施在新的经营强度下的维修保养，等等。

9.推动保险业介入农地流转工作。积极开发对水域养殖、大棚种植等自然风险的保险品种。对标的较大、投资期限较长、自然风险不确定性较强的流转，试点探索保险业联保办法。探索政府指导下保险业介入流转租金支付的方法，由保险机构一次性向农户支付全额流转租金，并逐年或分期向经营主体收取，减少合同兑现环节产生纠纷的可能性。积极探索政府调节保费的政策与操作办法。

10.加强宣传引导。对农地流转政策、各种新的市场要素介入、经营主体存在的非契约性行为、农民契约意识不强、比较利益心理严重等一系列旧体制、习惯性问题，除了加强政策规范外，还要加大宣传力度，形成正确的舆论导向，为流转工作营造良好的社会氛围。

（林静国 阎勤 张华 应利勇 农贵新 应校军 刘军 谢玲 匏盛基）