优化社区建设：撤村建居的几点建议

——以江东区的实践为例

撤村建居社区是城市化进程中农村社区转变为城市社区之前的一种过渡形态，是当前和今后一个时期在深入推进城市化进程中新建社区的一种建设管理模式。下面以江东区的实践为例，分析在城市化进程中撤村建居社区存在的基本问题，并提出相关对策建议。

2001年以来，江东区主动应对宁波城市东扩和农村城市化加快推进的新形势，在近郊农村探索和实施了以撤村建居改革、旧村改造和村经济合作社股份制改革为主要内容的“三改一化”工程，并将撤村建居改革作为加快推进农村城市化的突破口和“助推器”，到2004年在全市率先完成了所有行政村的改革，建立了20个撤村建居社区。还通过实施旧村改造，新建了当时全市最大的拆迁村民集中安置住宅区——福明家园社区。总体上形成了在城市化进程中撤村建居社区这种不同于一般城市社区的新建社区形态。

调查发现，按照社会主义新农村建设和加快推进城市化进程的要求，目前江东区撤村建居社区普遍存在以下几个问题：

（一）社区规模偏小，硬件设施较差

根据中办发【2000】23号文件和市、区有关文件规定，社区规模以2000户左右为宜。江东区城市社区人口规模平均为2300户左右。而撤村建居社区保留了原先行政村的人口规模，大都在300-800户之间，与城市社区相比人口规模偏小。同时，城市社区是各类机关、学校、企事业单位的集中区域，可以为社区建设提供丰富的资源支撑，相比之下撤村建居社区由于特定的区域位置限制，社区共建资源明显不足。而且，撤村建居社区基本上保留和沿用原先农村已有的设施，普遍存在市政建设落后、办公条件简陋、公共硬件设备陈旧、服务设施缺乏等现象，这在很大程度上制约了社区建设的开展。因此，如何按照城市规划要求，在旧村改造实施前既避免社区硬件设施的不必要投入，又能满足社区居民的必要需求，正成为困扰撤村建居社区硬件建设的一大问题。

（二）社区人员构成复杂，社区管理难度较大

撤村建居社区内的人员居住情况相当复杂，外来人口在社区中占有很大比例。据统计，江东区70%以上的撤村建居社区中外来人口超过常住人口。这些社区基本保持原先农村居住面貌，大都难以实施封闭式管理。复杂的人口构成情况，使得社会治安、环境卫生管理等方面的难度大大增加。

（三）社区居民的生活方式与社区建设的要求不相适

撤村建居后村民虽然在户籍上转变为城市居民，但是长期农村生活形成的行为方式和生活习惯在短时间内难以改变。同时，由于居住在社区内的外来人员大多来自外地农村，他们的生产生活方式和生活习惯带有浓厚的传统农村特征，反而在潜移默化地冲击、影响着本地居民。此外，居民们在心理上长期形成的对村委会等村社组织的认同与依赖远远大于社区居委会，社区意识的培育需要一个较长的过程。

（四）社区管理体制面临新挑战，社区干部的工作水平有待提高

撤村建居社区以原行政村党组织、村委会班子为基础组建了党组织和自治组织班子。但在农村融入城市的进程中，社区管理体制、基层组织工作职能与方式都面临着新的变革和调整，对各有关部门都是一个新的考验。社区组织机构建设缺乏政策依据，目前撤村建居社区基本都实行股份经济合作社管理，现行股份经济合作社在组织机构上设立了股东代表大会、董事会、监事会三大机构。经营管理者基本上就是原村级领导班子，经营者与监督者一体的模式往往导致监督环节薄弱。到目前为止，股份经济合作社的法律主体地位尚不明确，工商注册和税务登记管理也未作明确的规定，不利于股份经济合作社的深化发展。而且由原先农村干部过渡而来的社区干部普遍缺乏城市社区的管理经验，不少社区干部习惯于原先的农村工作方法，认为撤村建居社区作为过渡型社区，在过渡期内就是保持现状不变，主观上不想在社区建设上有所作为，较少从促进城乡融合的大局出发，积极主动地探索社区管理的新方法和新思路。

从总体上看，如何加强城市化进程中撤村建居社区的建设管理，促进城乡深度融合是社区建设中的新生事物，目前尚无现成经验可供借鉴。为深入推进城市化进程中撤村建居社区建设，积极促进农村向城市、农民向市民的全方位、深层次转变，提出以下几点对策建议。(www.xing528.com)

（一）形成有效的工作机制

按照社会主义新农村建设要求，从推进撤村建居社区建设的实际需要出发，建议在原有基础上，进一步健全三项工作机制：一是健全结对共建机制。通过开展撤村建居社区与先进城市社区的结对共建活动，让撤村建居社区学习先进城市社区的做法，找准工作着力点，从而使社区建设工作更具针对性。二是健全部门指导机制。在部门联系社区活动的基础上，建立撤村建居社区建设工作指导员制度，实行业务口子的一对一指导。各有关部门既要明确职责又要相互配合，形成上下统一的有效工作机制。特别是社区建设的有关业务部门要加强指导，确保撤村建居社区建设取得实效。三是健全工作保障机制。要将撤村建居社区的工作经费列入现有财政拨款渠道，以保障社区经常性办公开支。同时，建议针对撤村建居社区软硬件的实际情况，建立符合社区实际的考核机制，制定区别于城市社区的考核项目，以考核推动各项工作的开展。

（二）加强社区干部队伍建设

社区干部队伍是推进社区建设的基本力量。对撤村建居社区要特别重视加强干部队伍建设，为满足社区建设需要提供必要的人力资源保障。一是创新社区组织设置，充实工作力量。尝试在撤村建居社区建立社区建设工作办公室，作为社区居委会的专门工作机构之一，配备具有一定城市社区工作经验的专职社区工作者具体从事社区建设相关工作。二是加强实践锻炼，提高队伍素质。结合城乡社区共建活动，在先进城市社区中确定一批撤村建居社区干部实践培训基地，通过实际工作使他们感受城市社区工作的方式方法，从而转变思想观念，提高从事社区工作的能力和水平。三是建立考核制度，重视干部储备。要把社区建设工作列入撤村建居社区干部年度考核目标体系，把考核结果与其工作报酬、先进评比相结合。加大年轻干部的培养使用力度，建立起撤村建居社区干部后备制度，为社区建设提供人才保障。

（三）解决群众关注的热点难点问题

调研中我们发现，撤村建居社区居民对以下四个方面问题比较关注：一是社区治安。希望能够进一步强化治安管理，营造平安稳定的居住环境。二是社区环境。希望加强环境卫生基础设施改造，加强卫生保洁，拥有一个干净整洁的人居环境。三是社区管理。希望强化社区民主管理，规范健全各项制度，加强民主监督，增强社区管理的透明度。四是社区服务。希望能够享受到更加丰富、更加便捷的日常生活服务。开展撤村建居社区建设必须从居民群众关注的热点问题入手，整合各方资源，明确目标思路，研究制定切实可行的工作措施，提升社区服务功能，不断满足社区居民的各项需求。

（四）开展社区教育活动

被征地人员在心理上具有双重性，既有向往城市生活的潜在愿望，同时也还存在着“农民情结”。因此，寻求符合新市民心理需求的教育方式，是促进农民市民化的关键所在。要结合创建学习型城区的总体要求，注重把城市社区教育理念延伸到撤村建居社区。在这方面江东区福明家园社区的探索实践为我们提供了有益的借鉴：一是注重以“小”促教。即从抓学生教育人手，以学生的良好行为影响和促进成年人养成良好的生活习惯。二是注重以“老”为主。即充分发挥老年人社区参与需求旺盛的特点，运用多种方式调动他们的参与积极性。三是注重从“娱”切入。由于江东区村级集体经济实力较强，被征地人员家庭经济条件多数比较好，又有较多的空余时间，因而普遍希望参与社区的文化活动。对此要继续以丰富的社区文化娱乐活动为切入口，充分调动居民参与社区活动乃至社区建设的积极性，形成社区成员齐心协力共建社区的良好氛围。

（五）理顺各项管理体制

加大对社区股份经济合作社的监管力度，建立市场化的经营机制精简效能的用人机制、科学合理的激励机制和灵活多样的股权机制，逐步完善股份制改革。进一步完善社区股份经济合作社的章程、议事规则、财务运作和资产运作等各项制度，使股份经济合作社能够得到长足的、良性的发展。撤村建居社区党组织还要随着经济合作社股份制改革的不断深入，进一步明确自身在社区经济发展中的地位与作用，处理好与股份经济合作社的分工与合作问题。按照“社区基础管理社会化”的总体思路，进一步完善社区管理体系，理顺社区治理结构，大力推进以内涵发展为主体的新一轮社区发展。并积极培育社区民间组织，依靠社区成员共同参与社区事务管理，形成政府与社会功能互补、力量互动的社会管理良性格局。

（任月红）