创新新农村公共产品供给机制

建立城乡一体的公共产品供给体系是建设新农村长效机制的重要内容。推进农村公共产品供给体系建设，当前的主要瓶颈是资金，需要从政府财政保障和扩大市场融资两个渠道来推进资金供给机制创新。

从农村发展的实际看，由政府公共财政供给的农村公共产品和公共服务主要包括两类。一类是纯公共产品：包括农村基层政府及附着组织的行政服务，农村公共基础设施建设、农业基础设施建设、生态环境建设与保护、农业科技进步、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫等；另一类是准公共产品，如基础教育、医疗救助、社会保障、文化活动等。

由于城乡差别、财力限制及区域不均衡等影响，宁波市农村公共产品供给总体水平仍显滞后。从供给范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入水平与新农村建设的更高要求差距较大，总体覆盖力度不够。

（一）供需之间与供应结构的问题

大部分村镇农村公共产品的供给继续沿用传统的自上而下的供给机制，缺少从群众迫切需求出发决定供给品种的决策机制与回应机制，许多农民急需的公共产品和公共服务，如农业新技术、农产品信息、农村公共医疗卫生、农村生态环境保护等得不到及时充分的满足。而一些非生产性的公共产品的供给却急剧膨胀，机构庞大冗员过多，使有限的财政资金被消耗。许多县镇比较重视见效快的短期公共项目，不愿提供见效慢、但有战略意义的纯公共产品，热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品，不愿提供农业科技推广、农业信息系统等涉及农村“造血”机制的“软”公共产品。对此，财政缺乏有效的约束和监督机制。

相关链接一：鄞州区某镇2005年农村卫生事业费支出仅为全镇当年财政总支出的1.5%，科技支出仅为0.48%；而140万元的预算内农业支出全部为行政管理费。

（二）城乡投入差距的问题

目前城乡投入差距明显，公共财政资源配置带有明显的工业和城市偏好。城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，而农村的公共产品和公共服务许多需要实行集资。随着农村公共财政建设的推进，各级财政对农村公共产品的支出有所增长，但无论是总量水平还是相对水平都不足。这既有财政体制上的问题，也有农村现有基础条件不足导致财政支出不顺畅的原因。

相关链接二：2004年全市财政投入卫生经费8.90亿元，其中市区卫生经费5.34亿元，占卫生经费总支出的60%，70%的农村居民只占有了40%的卫生经费支出。

（三）单纯依靠财政资金投入的问题

现行体制下农村公共产品和公共服务供给，本该由上级政府投入的，有的却通过转移事权交由下级政府提供，到村民委员会一级承担的则更多。县、乡两级财力有限，乡镇财政赤字、负债问题仍很突出，是农村公共产品供给滞后的主要瓶颈。一些村集体经济资金来源渠道少，主要靠上级补助资金来支撑各项支出。

相关链接三：据《浙江乡镇统计年鉴（2005）》数字统计，到2004年底，宁波市91个乡镇中，累计负债乡镇53个，累计负债金额达8.00亿元，平均每个乡镇约879万元。

相关链接四：鄞州区姜山镇某村，2005年村级总支出41.58万元，其中只有发包上交收入18.08万元，其余所需资金全部来源于上级补助收入。慈溪宗汉街道江东村，2005年村级总支出45.56万元，所有支出全部来自上级补助收入。

另外农村税费改革从制度上规范了农民的赋税，刹住了面向农民的各种集资摊派、收费行为，但相应的农村公共基础设施建设和公共事业发展资金来源没有得到有效替代。如农村教育费附加已成为农村教育主要的经费来源。2006年全市农村税费改革全面启动，教育费附加、教育集资全部取消，这部分农村教育投入需由各县（市）区财政通过增收和调整支出结构自行消化，财政压力很大。继续单纯依靠政府财政投入解决新农村公共产品供给资金显然是行不通的。

相关链接五：郭州区2000年征收农村教育费附加9717万元，支出8720万元，2005年征收农村教育费附加上升到3.19亿元，支出2.49亿元，此项收入成为基层财政的重要收入来源。

（四）职能越住与缺位的问题

在目前的农村公共产品筹资中，政府财政缺位和不能灵活运用市场规律、采用多种手段来筹资是突出问题。同时，财政在担负农村公共产品生产和供给责任上越位现象严重，政府过于进入甚至垄断公共产品的生产，同时占据供给和生产两端，导致了财政资金效益低下的问题依然突出。农民在享有公共产品和服务中普遍被动，基本没有话语权，公共产品供给的社会效益受到极大影响。

宁波对外开放较早，经营机制灵活，轻加工业发达，民资丰厚。以此为基础，农村公共产品供给应该形成政府主导、社会参与，以公共财政为平台、整合多方投资的新机制。从资金供应角度看，创新农村公共产品供给机制的基本目标可以概括为“放宽投资领域，改善政策环境，创新融资渠道，优化服务质量”，形成“财政引导，社会参与”的良性互动格局。

（一）完善基层公共财政体制，为新农村公共产品供给提供基本保障一是以法律法规形式明确农村基层财政支出的职能，加强对基层公共财政支出的监督管理，坚决从竞争性领域退出，确保财政资金主要用于公共产品供给，努力培植基层政府财源，扩大基层财政收入，提高其公共产品供给能力。(www.xing528.com)

二是进一步严格管理可能存在的少量遗留的预算外收入，实行收支两条线，制定可行办法，使之用于农村公共产品供给。

三是强化财政二次分配职能，加强全市统筹，建立合理的财政转移支付制度，解决相对落后乡镇的公共产品供给资金问题。

（二）因地制宜建立多元化的公共产品筹资机制和投资分担机制

宁波各县乡镇经济发展水平和农村公共事业的发展水平存在差异，各地农村对公共产品的具体需求情况不尽相同。公共产品供给政策应因地制宜、区别对待。对财政比较困难的乡镇，公共产品供给支出，上级财政相应承担的比例要多一些。随着县乡财政状况的好转，可以逐步将一些领域的建设让渡给市场调节和县乡政府。

对财力较强的乡镇，公共产品供给主要由县、乡财政负担，但作为政策引导，上级财政应给予适当补助。在公共产品生产和建设过程中，形成更加全面有效的公开招标制度，实行社会竞标、政府买单的市场化运作模式，以降低公共产品筹资成本。各级政府应加强对公共产品供给的招标监督、事中监理和事后验收。

（三）发挥财政导向作用，建立吸引民间投资农村公共产品的融资平台

宁波民间资本投资起步较早，私营、联营和股份制等新的资本组织形式发育较好。应进一步放宽民间资本的投资领域，实行更加开放的投资准入政策，打破垄断行业非国有制不能进入的界限，允许不同经济成分投资公共产品生产领域。

一是积极采取政府与私人共同供给的方式，或由私人供给，政府在政策上给予优惠和经济上适当补贴的政策，多方面筹集资金解决农村公共产品的供给。如政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，通过清晰界定产权赋予私人部分收益权，采取“谁投资、谁所有、谁受益”的运行机制，以招商引资的方式吸引资金，并享受相应优惠政策。

二是对农村准经营性基础设施项目和公益性项目，为保证投资者获得合理的收益，实行财政资金定额、定项补贴。合理确定基础设施和公益性项目的价格和收费标准：对不列入政府定价目录的项目，由企业自主定价；对列入政府定价目录的民间投资项目，与政府投资项目实行平等的用地政策和平等的保障政策。

三是降低准入门槛，简化审批手续，完善法律法规建设，切实保障投资者的合法权益。制定一些吸引民间投资的办法、程序、规定，既为农村公共产品供给开辟资金来源，也为民间资金提供投资渠道，实现互利互惠的“双赢”目标。

（四）拓宽农村公共产品供给的筹资渠道和方式

在农村公共产品供给过程中，除财政资金的主渠道作用外，还要促成多元化筹资渠道和方式。

一是要充分发挥市场渠道筹资。如农村道路和水电站等项目供给需要大量的特质性投资，这些投资都具有明显的沉淀性，一旦投入就难以转为它用，且这些项目的投入大，财政上一时难以到位。鉴于这些特点，可以选择国际上流行的BOT方式；或可通过成立某项公共产品生产和建设的专项发展基金；或向金融机构融资，利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入。

二是通过社会渠道筹资。民营企业可直接投资，或对某项公共产品的生产建设进行部分或全部捐助。政府要搭建社会力量参与农村公共产品供给的有效平台，完善捐资税费优惠政策，建立便捷的捐资渠道，村镇可以通过项目冠名或公告等形式褒奖项目建设捐资者。

三是继续加强村企结对工作。政府应引导那些依托农村发展、与农村有产业联系的企业，就近就便与村建立结对共建关系，推动企业出资金，村提供土地及人力资源，加快公共产品建设。县、乡政府还可以自行决定向社会公众、团体、企事业单位和个人进行有偿集资。如通过出让建设项目一定时期的使用权、出售基础设施经营权和管理权的方式来筹集一定数量的资金。如采取使用者付费购买方式，对垃圾收集、水电供给等农户普遍直接受益的公共产品，可参照城市收费服务。农户要得到特殊服务和超额利益，需要支付超额费用，如农村内商业用房和区域较好的宅基地使用权通过公开拍卖的方式由村民竞价取得，筹得资金可以用于村庄配套建设。政府还可利用利润和税收返还方式筹资，通过对部分企业，主要是投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业，实行地方所得税减免；或对隶属于政府管理的企业，实行上缴利润的部分减让，鼓励其积极参与公共产品建设，增加公共产品筹资。

（五）建立民主参与的公共产品供给决策机制、自下而上的需求表达机制与民主监督机制

公共财政提供的公共产品和公共服务是否符合农村广大居民的实际需求，是衡量公共财政覆盖农村有效性的重要原则。农村公共产品供给所采取的自上而下的决策机制，已经难以适应市场经济下民主决策的要求，导致农村公共产品供求结构失调，与农民生产、生活相关且急需的公共产品供给不足，使有限的农村公共资源配置效益低下。因此改革农村公共产品供给决策方式，实现公共产品的最优供给，关键在于建立自下而上的需求表达机制。即在乡镇人民代表大会和村民代表大会的基础上建立民主的公共产品供给决策机制，这有助于供给者了解公众的需求信息，提高公共决策的回应性，最大限度地发挥公共产品的社会效益。要进一步完善农村基层民主制度建设，继续加大乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，建立起农村社区公共资源使用的监督制度，提高政策实施的质量。

（王红珠 张华）