新农村住宅发展的创新趋势

居住权是宪法赋予公民的基本权利，宅基地是农民重要的经济资源。在新农村建设过程中，农村住宅不仅是保障农民居住权的问题，更是农民生存和促进其自我发展的重大问题。

自2003年实施“百村示范、千村整治”工程以来，宁波农村住宅建设开始步入规范化管理。根据近几年来农村住宅建设的实践，从总体上看，农村住宅建设呈现以下三个主要动向。

（一）整理宅基地，建设农民聚居区

即通过农村集体内部的宅基地整治，置换出新的住宅建设用地，按照新村规划，建设低层、别墅类住宅的农村居住区。居住区主要是安置已置换宅基地的农民，以及原先没有宅基地的农民，解决村集体居住困难户的住宅问题。这种形式主要发生在自然村落零散、原宅基地面积较大的农村地区。其最大的优点是相对集约、节约用地，便于集中提供公共服务等；不足之处是农民居住地与作业地距离拉大，务农成本增加，住宅占地面积较大且不能上市。

实例1：慈溪市庵东镇海星村。该村区域面积6.15平方公里，于2001年由四个自然村合并而成，有1106户、3607人。由于历史的原因，不仅农户零星分散居住，而且大部分农户还保留着大量的制盐用地（水池）。2005年开展新村建设试点，通过宅基地置换的方式，在平地上建设聚集200户的住宅（别墅）新区，户均用地面积有320平方米和240平方米两种。农民聚居区公共设施配套较齐全，目前已有部分农民置换宅基地入住。宅基地整理新增加土地100多亩。

（二）征用宅基地，建设农民新社区

即通过政府土地征用，将宅基地变为国有土地，按照城市（镇）建设规划，建设多层、高层住宅的安置小区，成为农民新社区。农民居住小区主要是安置被征用宅基地的农民，包括原先没有宅基地的农民，解决农民建房零乱和部分农民居住难问题。这种形式主要发生在城镇近郊或工业园区附近。其最大的优点是住宅建设统一规范，土地高度集约利用，住房可以上市交易，许多农民拥有多套住房而增加“租金”收入来源；不足之处是多层住宅难以满足务农需要，农民就业要求较高，在边远农村地区难以推广。

实例2：《关于开展宁波市市区城中村改造工作的实施意见》（2005年）提出，2005年至2007年，改造市规划区内的胜丰村、联丰村等15个村。城中村改造范围内农居拆迁补偿，在原执行的250平方米以内建筑面积“拆一补一”实物安置的基础上，增加拆迁货币安置补偿办法。安置房及配套建设用地采用出让方式供地。安置房采用多层和小高层住宅并举的结构模式。城中村改造完成后的建筑物，应及时办理国有土地使用权证和房屋所有权证，村民取得的安置房可以上市交易。

（三）移民搬迁，建设移民新村

即按照城镇建设规划或中心村建设规划，推行山区农村的“内聚外迁”，引导边远村落农民向中心村内聚，向城区和平原乡镇外迁，在中心村或城镇建设公寓式农民移民新村。移民新村主要安置已办理宅基地退还或退宅还耕的农民。这种形式主要是解决零星自然村农民长期难以解决的水、电、路等难题，解决农民子女读书难等问题。其最大的优点是高度集约利用宅基地，解决城镇建设土地利用平衡问题，住房也可以上市交易；不足之处是原有农民务农困难，转岗就业要求高等。

实例3：余姚市于2003年制定《关于加快山区人口“内聚外迁”的若干意见》，三年多来，已整体搬迁30户以下的零星自然村69个，梯度转移山区群众2990户、9507人，共拆除旧房13.8万平方米，退宅还耕500亩。其中，梨洲街道移民新村——阳光公寓，一期规划面积137.88亩，建筑面积16.5万平方米的29幢1326套公寓已全面竣工，入迁移民1000户。

由于历史、政策及农民素质等方面的影响，当前新农村建设中的住宅建设还存在许多困难和问题，主要包括以下几个方面。

（一）土地制约(www.xing528.com)

一是土地规划。当前我国实行最严格的耕地保护制度，全市新一轮的土地利用总体规划修编调整尚未得到上级政府批复，这给新村建设规划和农民住宅小区规划带来困难，新农村的住宅建设难以启动。如余姚市目前已完成的119个行政村342个集中安置点中，有62.5%的建设面积为基本农田，虽然宁波市本级对其中的示范村下达了用地指标，但基层国土部门难以操作，农村集中安置点建设相当艰难。二是宅基地流转。根据我国土地管理法和相关政策，宅基地只能在村集体中流转，不能够跨区域流转。这就限制了异地转换宅基地，制约了新农村建设的集中安置小区建设。三是土地调剂。在当前土地价格不断上涨的情况下，农民土地意识越来越强，部分村民任意开口要价的情况时有发生，农村住宅小区建设需要土地调剂，村委会在出面调剂操作中困难重重。

（二）收费制约

建设农民集聚区（住宅小区、新社区）是实现土地效益最大化的重要途径，统一规划建设农民集聚区是降低成本和确保建筑质量的关键。然而，目前一些企业和部门对住宅集聚区建设收取各项高额费用，提高了基础建设配套成本。据余姚市有关部门对农民新村涉及的16项收费项目计算，按建筑面积计算需要投入每平方米269.6元，仅一个规模50户的农民新村，村集体需要投入资金323万元用于小区配套设施建设。如该市梁堰村聚集房由村统一建设52套的两层楼房，仅设计费、审计费、招标费、自来水、有线电视、环卫等费用就达130多万，村民每户负担2.5万元左右，加重了农民住宅建设成本。而据鄞州区有关部门反映，农民住宅集聚区建设在人防费、水电等方面基础设施配套费上要比原来农村住房建设增长数倍以上。这些费用问题涉及的部门较多，且均有相关的收费依据规定。这些做法对新农村住宅建设的不利影响日渐突出。

（三）管理制约

一是违章建筑。由于外来务工人员增多，使得农村出租房经济有巨大市场，出租房成为许多农民重要的收入来源，为了寻求更大的租金，一些农户私搭乱建违章建筑，农村住宅管理难度大，清理难。二是宅基地管理。因各种因素影响，目前农村宅基地管理还比较混乱，私下交易也在增多，在一些地区建房户之间相互调剂，出现变相买卖土地现象；有些近郊城镇人员到农村买地建房，有些村民私下买卖房屋；有的村乱占耕地建房。三是建设规划执行。许多农村对村庄观念不强，村庄规划的科学性和针对性较差，规划难以执行。尤其是实行联产承包制后，一些村庄集体经济薄弱，村级组织对宅基地调剂能力锐减，村庄规划和执行困难重重。此外，一些地区的农村住宅还是一家一户自己建设，施工队的资质难以把关，住宅建筑质量不能保证等。

（一）农村住宅建设的基本定位问题

农村住宅建设不仅是农民的事情，也是全社会的问题，要放在宁波新型城镇化和新型工业化之中来考虑。首先，农村住宅建设要为小城镇发展添砖加瓦，加快农村城镇化进程。在许多发达国家和地区，逆城市化已成为发展潮流，小城镇已成为发展的重要支撑。宁波以新农村住宅建设为契机促进农村城镇化是顺应世界发展潮流的必然选择。基于宁波人多地少的实际，农村住宅建设要向多层、高层发展，以此聚集大量的农民，加快小城镇发展。其次，农村住宅建设要为新型工业化提供发展空间和人力支撑。工业化是人类进步的必然结果，也是绝大多数国家和地区发展不可逾越的阶段。走新型工业化道路，需要土地资源支持，需要大量的产业工人支撑。加快农村住宅聚集和向多层发展，就能整理出更多的工业建设用地，就能集聚更多的农村人口，营造产业工人成长的良好环境。

（二）农村住宅建设的规划标准问题

长期以来的城乡二元结构，造成农村规划观念落后，村庄规划和住宅建设技术没有统一标准，农村住宅布局凌乱，建筑质量参差不齐。而新型城镇化和新型工业化对农村住宅建设要求较高，如住宅空间布局、防灾能力、配套设施等要符合相关技术标准等。因此，相关部门要制定或修编符合宁波实情的新农村住宅建设规划标准，这个标准至少包括以下四方面内容：住宅建设空间布局基本要求和基础配套设施标准；住宅建设户均用地面积标准，包括院落建设面积标准；住宅建设的容积率，当前农村住宅建设容积率太低，不利于土地的节约和集约利用，不利于农民出租房屋或出售房屋获利；住宅建设防震、防洪、防风、防水等防灾减灾标准，宁波地处沿海地区，台风频发，防台形势严峻，这方面应制定强制性标准。

（三）农村住宅建设的要素保障问题

一是规划要素。要改革规划体制，打破村镇行政界线，按经济功能区发展要求连片分区规划。要抓紧做好新一轮土地利用规划修编的准备，在修编过程中，充分考虑农村住宅实际要求，重点保证农村聚集区、安置点的住宅建设。在规划布局上，力求做到与市域总体布局规划、城镇体系规划、村庄布局规划相衔接，做到道路、水电、通讯等专项建设规划相配套。二是土地要素。建立农村宅基地流转新机制，包括跨村庄、跨乡镇流动机制，宅基地退出机制等，保证农村住宅集中建设、多层建设，保证农村聚集区内拥有良好的公共服务和宜居宜业的人居环境。三是资金要素。政府要督促相关企业和部门减少农村集聚区住宅建设收费，同时给予适当的财政资金支持，更重要的是政府要引导社会资金经营农村宅基地，引导有实力的房地产企业参与新农村住宅建设。四是管理要素。主要是适当引入城市商品房建设的规划审批制度、建筑管理制度以及违章建筑的管理制度，强化农村住宅建房的全过程、标准化、现代化管理。

（阎勤 农贵新）