新农村建设规划的进展和挑战

建设社会主义新农村，村镇规划要先行。科学合理的村镇规划，是实现农村生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的重要前提，是推动工业反哺农业、城市支持农村的重要手段。

自2003年开展“百村示范、千村整治”工程以来，各县（市）区逐渐加快村镇（乡）建设规划编制工作，加强规划管理和监督，新农村建设规划取得积极进展。

（一）成立规划编制领导机构

各县（市）区成立规划编制领导小组，负责区域范围内的镇村规划编制工作。如宁海县规划局成立局长为组长，分管规划编制副局长任副组长，规划编制科、规划设计所为主要成员的规划编制领导小组。慈溪市规划局专门成立了领导小组和市、镇、村三级联动的工作班子，严格筛选了规划设计单位，多次召开试点村规划编制工作会议。

（二）编制村庄布点规划

如慈溪市规划局2004年就编制完成了慈溪市村庄布点规划，规划至2020年中心村数量为36个，基层村90个，城镇、村庄布置呈点轴状，到规划期末形成以中心村为生产和生活服务中心，以基层村为居住组团的空间结构。在村庄布点规划指导下，该局组织开展村庄规划编制工作，至今已编制村庄规划194个（规划区内77个，规划区外117个），其中中心村36个，试点村54个（包括9个中心村）。

（三）修编城镇体系规划

主要是按国务院最新批准的宁波城市总体规划以及新农村建设新要求，修编城镇体系规划。如余姚市修编了城镇体系规划，在区域城镇体系结构中强化中心镇的地位，增强吸纳农村劳动力和为农村服务的功能，积极发挥“承上启下”的节点作用，以泗门、陆埠、梁弄等三个中心城镇为核心，优化城镇资源结构，增强重点乡镇辐射带动能力，引导人口和产业向中心城镇集中，促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。

（四）完善村庄整治规划

深化完善村庄布局规划，提高规划可操作性。如余姚市以“百村示范，千村整治”工程为契机，以撤村建居和“城中村一”改造为重点，以建设现代新型农民多层公寓为突破口，今年启动编制了村庄整治改造规划42个（含20个中心村），预计到年底全市265个村庄中将有190个村庄完成规划编制任务，做到村庄内部的生活、生产、生态功能的合理分区和教育、文化、娱乐、办公等服务设施的合理布点，并与外部道路交通等专项规划相衔接。

新农村建设规划目前还存在着一些亟需解决的问题，如部分干部群众规划意识不强，村镇建设规划与土地利用规划差异较多，忽视规划编制和轻视规划管理，重视新村建设而轻视旧村整治等。其中比较突出的问题有四个。

（一）规划有些方面缺乏科学性

受各种因素影响，村镇规划还存在行政分割、各自为政的基本格局。普遍存在市、县、镇、村各级规划不衔接，各镇、各村规划类同，规划与实际脱节，规划水平低，可操作性不强。乡镇之间以及乡镇内的行政村之间，横向联系松散，功能重叠，统筹协调难，公共资源难以实现共建共享；纵向配合不够，功能定位不明，缺乏特色，互补互利难，经济区难以形成，造成公共基础设施的共享利用率低、建设重复、土地浪费、环境污染等问题。同时，在村镇规划中，专业术语多，群众搞不清，干部难理解，规划执行难。

（二）规划审批调整和监管不规范

这主要表现在：规划审批制度不健全，规划管理主体和监督主体不明，中心镇总体规划（镇域总体规划）、一般建制镇的总体规划、村庄建设规划由哪些主管部门审批尚未明确。规划报批程序不规范，是否经过公示或听证等方式听取社会各界意见，村庄规划是否须经镇（乡）人民政府审查通过并经村民会议或村民代表会议讨论同意后才可按程序报批等，没有明文确定。村镇规划如何调整，调整的基本程序如何，审批机关是哪些部门也没有明确。这就容易造成村镇规划批准后可以随意擅自改变等。此外，村镇规划如何执行，如何监督等，都没有强制性规定，村镇规划很容易成为摆设。(www.xing528.com)

（三）村庄规划解决问题局限性多

由于目前村庄规划缺乏大范围统筹考虑，解决村庄发展的问题难度大。一是规划难以解决公建配套和市政基础设施不足问题。随着农村经济不断发展，村镇内主要公建设施、公共绿地和公共活动空间难以满足人们的要求。道路过窄、等级偏低，电力电信线路布置凌乱，特别是村庄内基本没有排污系统和污水处理设施，生活和生产污水直接排入河道等问题难以在规划中解决。二是生产与生活混杂难以解决。由于农村个私企业发展迅速，导致许多村庄内形成了较多的个私企业和家庭作坊，而这些个私企业又混杂于村，民住宅之间，对村民的居住环境带来了一定的影响，村庄内的企业及家庭作坊规模较小，搬迁难度很大，村庄规划左右为难。

（四）规划编制和执行的要素制约大

新农村建设需要足够的建设用地支撑，而受国家政策法规影响，农保用地调整难，用地指标紧张，新农村规划陷入无地落实的泥潭，一些新村建设和旧村改造，以及个私企业搬迁等项目因没有用地指标而暂缓或无法建设。新农村建设也需要足够的资金支撑，资金不足使规划编制和规划执行陷入两难境地。目前宁波许多行政村集体经济收入不足50万元，有一些行政村连编制规划的经费筹集都很难。不少乡镇财政也难以支撑新农村建设，据统计，象山、宁海、奉化等地的建制镇年平均财政收入仅为4000多万元，有3个镇年财政收入不足，1000万元，全市年财政收入低于2000万元的20多个乡镇主要还是“吃饭财政”，为改善城镇和农村基础设施条件，千方百计争取中央、省级和市级项目，由于这些项目需要地方财政配套，造成规划项目越多，地方财政愈加困难。

加强农村建设规划编制和执行，主要是创新规划理念，改进规划手段，增强村镇规划的前瞻性、整体性、科学性、法定性。

（一）把农村工业化和城镇化作为规划的落脚点

农村工业化和城镇化是经济社会发展的必然趋势。新农村建设规划要顺应这个基本规律，紧紧围绕农村工业化和城镇化这条主线，以经济功能区划和居住功能区划为重点，打破村镇行政界线，分区连片规划，编制通俗易懂的平民化村镇规划，努力构筑全新的产业经济区与和谐居住区，把农村建设成为宜居宜业的新天地。

（二）理顺村镇规划编制和管理体制

编制县域分区规划，这是落实《关于进一步加强城乡规划工作的意见》（浙政发〔2006〕40号）关于编制县（市）区域分区规划的新要求，也是改革乡镇规划编制方式的新做法。宁波要根据实际，编制全市统一、城乡一体的新农村建设规划。要推进管理重心下移，建议设立村镇规划建设管理所，或设立规划派出分局，或在乡镇设立县级规划机构的派出机构。积极实施“阳光规划”，让居民和村民从规划编制到规划执行全过程参与。

（三）规范规划许可、审批和监督制度

发挥规划职能部门作用，健全编制、管理、监察“三位一体”的规划体系。严格规划许可制度，在村镇规划区内的项目建设要依法按“一书两证”或“一书一证”制度进行规划管理。针对村镇规划管理“缺位”现象，要加强规划监督、检查，建议在村镇设立综合执法机构，实行乡镇人大代表和村民代表定期监督制。强化村镇规划管理人员规划业务培训，建立一支素质高、业务精的村镇规划管理队伍。

（四）出台村镇规划系列配套政策

主要是积极探索研究，出台新时期适合农村发展需要的农用地流转、宅基地等建设用地流转、土地置换等政策；出台村庄拆迁改造安置、多层公寓建设、新村建设等政策；出台财政资金、社会资金支持村镇规划政策，确保经济薄弱村规划编制经费的落实；出台新农村建设规划实施管理办法，保证新农村建设规划切实执行到位。

（杨明祥 农贵新）