WTO报复制度的有效性

WTO是一个建立于复杂规则体系上的多边贸易组织，为保证贸易体系的稳定，创立了较为完善的争端解决机制，由《关于争端解决程序与规则的谅解》（DSU）规定了一整套较为缜密的法律诉讼程序。诉讼程序主要包括“磋商—专家组阶段—上诉阶段—裁决通过—执行监督—补偿和授权报复”等阶段，特别是执行监督和授权报复，为WTO争端解决机制安上了“牙齿”，提高了裁决执行的效力。［157］

（一）报复制度目的的实现

报复制度目的的实现是评价WTO报复制度有效性的重要标准之一。［158］

WTO设计报复制度的目的之一，即限制单边报复，已经实现。WTO争端解决机制中对报复的限制性规定，将报复纳入了多边控制体制下，真正做到了将报复“控制在一定范围之内，并尽力将它置于国际控制之下，防止它的增加和扩散，把这个曾经是经济战争的武器，转化为维护国际秩序的工具”［159］。WTO报复制度有效地遏制了单边主义和大国霸权主义，使发展中国家免受单边报复之苦。

报复措施的实施对报复制度最终目的——“促使执行”的实现发挥了重要的作用。报复制度有利于促使DSB建议和裁决的执行，在实践中也确实有效地促使了败诉方执行WTO裁决。约翰·马格努斯（John Magnus）教授就曾提出：“识别促使一个败诉方执行裁决的影响因素是很容易的，主要涉及‘三个R’：声誉（Reputation）（希望不被视为藐视法律者）、报复（Retaliation）（经DSB授权）和可能的角色转换（Role reversal）（即在将来的案件中作为胜诉方有资格要求对方执行）。”［160］

（二）报复措施具有威慑力

报复作为一项强制执行措施对败诉方甚至潜在的败诉方常常具有很大的威慑力量或强制作用。［161］早在GATT时期，在1952年“荷兰诉美国奶制品进口限制案”中，报复措施就已经发挥了很强的威慑作用，荷兰获得报复授权后，虽然没有实际完全实施报复措施，但双方最终也达成了协议，美国放宽了对荷兰奶酪的进口配额，而荷兰也没有再申请延长报复授权。因此，荷兰的报复措施发挥了威慑作用，因为各方更关注的是报复措施传达出来的信息和表现出来的外在有效性。尤其是败诉方在胜诉方获得报复授权后立即执行了WTO裁决的案件，裁决的执行与报复的威胁有很大程度的关系，如“巴西—飞机案”。分析其主要原因：

一方面，报复措施对败诉方政府施加政治和经济压力。WTO争端解决机制受到高度尊崇主要归功于它对裁决执行施加了“贸易制裁”的可能性，因为这种制裁会对败诉方政府产生很大的政治和经济压力。即使是与利益丧失或减损水平相当的报复（甚至是报复威胁），也会在败诉方国内产生强烈的政治和经济影响。因为真正承受报复不利影响的是败诉方国内的特定产业，如果承受报复的特定产业对出口具有严重依赖性，那么报复措施的实施就会在该产业中产生剧烈的经济影响，相应地也会产生强烈的政治影响；承受报复的产业即使不是严重依赖出口的产业，但如果该产业在国内政治领域中具有重大影响力，同样也会产生强烈的政治影响，该产业集团将会利用其政治影响力迫使政府尽快撤销违规措施以执行裁决，避免胜诉方实施报复措施，使其自身利益受到不利影响。因此，从某种角度上讲，WTO设计的报复制度，不完全是一个经济学意义上的选择，也是一种政治安排。［162］

以美国为例，每当政府准备对其他成员实施报复时，总会先提交一份报复产品清单，列出一个涉及败诉方广泛产业的名单，并将其公之于众，但最后真正实施报复时，却总是只涉及较小的报复范围。这种做法的用意非常明显，即美国政府试图以此威胁败诉方更多产业，进而加强这些产业对本国政府施加压力，使之尽快执行裁决。由此可见，报复威胁是一种有效施加政治压力的贸易外交手段。

另一方面，败诉方政府面临国际上的多重压力。一旦胜诉方实施报复，将会对败诉方造成国际上的舆论压力、政治压力和经济压力。虽然经济强国可以承受经济压力，但在相互依赖的国际社会，一国的生存与发展要受到其他国家的评价、外交等多方面的影响，各国都不愿意承受舆论压力和政治压力。因为经济（制裁）压力不是违反国际经济法规则而遭受的最主要的压力，违反经济规则的一方首先承受的是心理压力，其次才是经济压力，最后才是制裁压力。前两者的压力是相当有效的，因为国家间的相互依赖，使一国十分重视自己的国际形象和声誉，制裁措施往往是备而不用。

由此可见，争端的解决和裁决的执行从某种角度上来讲是建立在成员之间报复威胁的基础上的，依据博弈论理论，这种强制执行措施的效果取决于各成员之间在经济上是否存在依赖关系以及依赖的程度。如果依赖程度很高，则有利于报复实施方，因为报复会产生很强的威慑效果，如发展中国家生产的特定产品可能对发达国家的出口依赖很高、发展中国家缺乏出口产品多样性或者发达国家知识产权权利人对发展中国家提供的知识产权保护依赖很深等；如果依赖程度很低，则不利于报复实施方，因为报复产生的威慑效果较弱。如发达国家对发展中国家的货物出口或者发展中国家在发达国家的知识产权利益的保护等方面。

为了增强报复措施的威慑力，胜诉方往往会考虑政治和经济两个方面来确定报复的方式和选择报复的对象。［163］

第一，政治方面。如果报复措施使得败诉方的出口部门的政治损失大于国内部门的政治损失，裁决通常会被执行。因此，胜诉方政府通常会选择将能够最大化报复措施对败诉方政府负面政治影响的部门列入报复产品清单，但也要受到自身报复能力和WTO授权报复水平的限制。报复方式和报复对象的选择往往反映了争端方政府对国内政治利益的计算，反映了争端方之间政治利益和成本的权衡。(www.xing528.com)

从实践情况来看，胜诉方实施报复措施时确实反映了政治上的考虑。在报复方式的确定上，胜诉方更倾向于选择对败诉方在政治上伤害最大的方法，如美国的“轮候报复”、欧共体的按日增加关税的方法等。在报复对象的选择上，胜诉方会选择对在政治上显赫的出口利益集团实施报复，并且采取高贸易壁垒的方式。如在“美国—钢铁保障措施案”中，欧共体公布的报复清单将2004年总统大选阵地州的产业列为重点报复对象。［164］在“欧共体—香蕉案”和“欧共体—荷尔蒙案”中，美国对欧共体主要成员的少数出口商征收了100%的禁止性关税。

第二，经济方面。根据最优关税（Optimum Tariff Rate）理论［165］，适当提高关税可以增加本国福利，对于发达国家而言，将某些产品的低关税提高到最优关税水平可以增加本国福利。另一方面，胜诉方实施的报复应对本国经济伤害最小，一般会选择本国可以找到替代进口渠道的产品实施报复。同时，报复方式的确定不仅要考虑加大报复力度，还要考虑报复对多边贸易体制可预期性和安全性的影响。

（三）报复措施驱动国内利益集团迫使政府执行裁决

根据自由主义经济学的观点，国际上不会产生贸易保护主义思想，因为每个国家都是积极的、理性地发挥本国在生产方面的相对竞争优势并开展国际贸易，但由于国内利益集团的存在，才出现了贸易保护主义。

根据政治经济学的观点，单从表面看，自由贸易有利于所有的利益集团，但那些在国际分工合作方面不具有竞争优势的利益集团将受到不利的影响，因此，它们有强烈的动力去说服本国政府采取贸易保护措施，如提高进口关税、设定进口配额等。这种利益集团由于数量少，易于团结，且所涉利益特别巨大而成为高效的“说客”去影响国内政治和法律决策。

WTO设计的报复制度为在国内对抗贸易保护主义利益集团提供了驱动力，使它们支持对外开放的贸易政策，并游说政府执行DSB的建议和裁决。报复制度通过限制国内某些特定利益集团的产品出口，对利益集团施加压力，然后借助利益集团游说国内政治代表来影响国内政治决策。因为国内利益集团，尤其是受到报复措施影响的出口利益集团，一定会获得驱动力与原来的贸易保护主义利益集团进行斗争，争取最大的国内政治力量的支持，如果该利益集团的压力足够大且政治影响力足够强，则将迫使国内贸易保护主义的政策被修改或撤销，实现国内新的贸易平衡。除此之外，由于报复制度本身是一把“双刃剑”，实施报复的成员必须具有足够的自身承受报复不利影响的经济能力，且利益集团能够持续拥有足够的政治控制力，并在国内和国际具有能够创造舆论压力的“软实力”。

在报复制度下，由于报复对象由胜诉方选择，报复措施针对的对象一般都是有重大政治影响的生产商和出口商，败诉方的政治家不能确保报复措施不会影响政治上显赫的利益集团，而这些利益集团最有可能促使政府执行裁决。［166］除此之外，报复制度还可以避免报复措施的不当使用，如果败诉方认为报复措施不恰当，则将在国内产生反作用，甚至出现反对政府执行裁决的情况，那么贸易保护利益集团就会利用“爱国主义”情绪来对抗WTO其他成员的合理要求。［167］

（四）报复制度有效性的实证分析

据统计，到目前为止，DSB共受理了509起案件，最终由DSB授权报复的案件只有6起，仅占争端总数的1．2%，比例很小。［168］这反映了尽管报复是临时措施，但其仍具有较好的威慑力和现实作用，绝大多数的败诉方并不愿意承受这种不光彩的结果，只有美国、欧盟、巴西和加拿大等成员在极少数案件中由于特定原因而宁愿承受报复也暂时不执行裁决。

从授权报复案件的最终结果来看，报复的实施甚至是威胁对WTO裁决的执行大多产生了现实有效的影响。如在DSB通过裁决授权实施“交叉报复”的首起案件——“欧共体—香蕉案”（美国、厄瓜多尔）（DS27）中，DSB授权美国每年实施1．914亿美元的报复，授权厄瓜多尔在《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》下每年实施2．106亿美元的交叉报复。美国实施了报复措施，但厄瓜多尔最终没有实施报复措施。2010年欧共体和美国、厄瓜多尔先后达成协议，案件通过达成各方可以接受的解决方案的方式得以解决；在“欧共体—荷尔蒙案”（美国、加拿大）（DS26、DS48）中，DSB授权美国每年实施1．168亿美元的报复，授权加拿大每年实施1 130万加元的报复，美国和加拿大均实施了报复措施。2009年和2011年，欧盟和美国、加拿大分别签署了谅解协议，胜诉方均终止了报复措施；在“巴西—飞机案”（加拿大）（DS46）中，在加拿大获得报复授权的当天，巴西即通知DSB其已修改了违规措施，已经执行了DSB建议和裁决，巴西执行DSB建议和裁决的行为就发生在加拿大获得报复授权之后，这明显说明裁决的执行与报复的威胁密切相关；在WTO历史上授权报复金额最大的案件——“美国—FSC案”（欧共体）（DS108）中，由于涉及经济利益巨大，在国内利益集团的巨大压力下，美国迟迟没有执行WTO裁决，DSB授权欧共体实施40．43亿美元的报复。在胜诉方获得报复授权之后，美国连续两次修改国内法律，最终执行了DSB的建议和裁决，因此，报复措施在本案中明显发挥了促使执行的重要作用；在最新的一起涉及“交叉报复”授权的案件——“美国—棉花案”（巴西）（DS267）中，DSB授权巴西实施近3亿美元的报复措施。由于巴西获得交叉报复授权后提出了一份涉及部分美国知识产权的报复清单，且专门制定了关于DSB授权后国内实施知识产权报复的程序，2010年4月，美国和巴西即开始紧急磋商，试图寻求双方满意的解决方案，避免报复的实际实施，2010年8月25日，巴西与美国达成《关于棉花争议共同接受办法的框架协定》［169］，据此案件得到有效的解决。

从对上述关于报复制度适用的典型案例的简单介绍来看，可以发现，无论是授权报复威胁还是报复措施的实际实施均对败诉方执行WTO裁决和双方解决贸易争端产生重大的影响，为WTO报复制度“促使执行”目的的实现发挥着较大的作用，由此可见，WTO报复制度具有一定的效力。