影响败诉方裁决执行决策的主要因素

由于WTO争端解决机制缺乏对裁决执行内容和方式的明确规定，败诉方具有对WTO裁决执行完全的选择权和控制权，所以在实践中，出现了一些败诉方执行不力甚至拒不执行的情况，对胜诉方利益和WTO体制产生了不利的影响。分析影响败诉方裁决执行决策的主要因素，对于查找败诉方不执行裁决的原因及后续研究通过报复措施促使裁决执行有很大的帮助。

（一）WTO裁决的正当性

一项法律制度之实效的首要保证必须是它能被社会所接受，而强制力的保障只能起到次要和辅助作用。如果人民不得不依赖政府强制力来保证法律的实施，那么这只能说明该法律制度具有实效性，并不是对其有效性和实效性的充分肯定。［57］据此，法律实效的首要保证是法律的社会接受性，突出了法律必须被社会接受这一首要特征。

国际法体系中的正当性（legitimacy）主要由确定性（determinacy）、一致性（coherence）、象征性的确认（symbolic validation）和坚持（adherence）四要素构成。［58］确定性是其中最重要的要素，直接影响着正当性。确定性是指一项规则能够明确许可和禁止事项而使得该规则的含义被清晰透明地理解的一种特征。规则具有确定性是指通过规则可以明确何为可作为，何为不可作为，如果出现关于确定性的争议时，规则应提供能够引导出确定结果的程序。

法律的强制性与正当性密切相关，强制性应以正当性为基础，而正当性应优先于强制性。原因在于，法律的强制性来源于正当性，在国际法层面，国际法上的主权国家是具有选择权的法律主体，其遵守和执行法律的动力源于其对法律正当性的评价，不具备正当性而强制推行的意志是对国家主权的不当干预。一般认为，法律的正当性应满足以下要求：首先，立法权的来源是正当的；其次，立法权的行使是正当的，即立法的目的、内容和程序能够被普遍接受或认可；最后，强制力的运用是正当的，即强制力应源于法定上级权力或上位阶法律，且强制力的运用应遵循法定程序。

由此可见，法律具有正当性才能被社会所接受，其才具有实效性和强制性。另一方面，正当性往往体现为一种拉力［59］，而这种拉力能够促使法律主体自愿自觉地遵守和执行规则，这一点在国际法中非常重要，尤其是经贸类国际公约，如WTO。

与《国际法院规约》不同，DSU并没有直接规定DSB裁决对争端双方具有法律约束力。因此，在实践中，一些重大案件的裁决不能得到有效执行的一个重要原因是部分败诉方质疑WTO裁决具有充分的正当性，使得裁决不能在国内获得直接法律效力，间接影响执行过程，导致执行期被延长，甚至根本无法执行。大多成员不承认DSB建议和裁决的直接国内法律效力。［60］为了促使专家组和上诉机构的裁决能够得到快速有效的执行，DSU没有强制规定成员的“裁决执行义务”，这样严重地影响了WTO裁决在成员国内法上的直接效力，从而影响了WTO裁决的执行。对此，美国和欧盟最为典型。

美国《乌拉圭回合协定法》第102节直接明确地拒绝承认与美国立法不一致的任何DSB的建议和裁决。［61］主要原因在于，WTO成员，尤其是发达成员，没有对WTO作出充分的政治承诺。虽然大部分成员都公开表示愿意加强WTO争端解决机制，但成员们依然对向WTO让渡部分权力保持着高度警惕。［62］它们对WTO法制和司法的“正当性赤字”（legitimacy deficit）还深表担忧。［63］

欧盟的司法判例——“欧盟围绕香蕉案WTO裁决的国内执行之诉”明确表明欧盟法院并不承认WTO裁决在欧盟具有直接的法律效力。针对欧盟的WTO裁决的国内执行问题，欧盟的一些私人利益集团提起了三个重要的国内诉讼，即Cordis v．Commission、Bocchi Food Trade International v．Commission、T Port v．Commission案（三案统称为“配额赔偿金案”）。［64］国内利益集团在起诉状中提出，为了执行“欧共体—香蕉案”的裁决，欧共体颁布的2362／98条例所规定的香蕉进口关税调整系数直接影响了行政相对人实际可获得的临时参考进口数量的减让，因此提出非合同约定的赔偿，用来补偿行政相对人由此所遭受的经济损失。但在诉讼过程中，欧洲法院在Portugal v．Council案中已经判决：“就其性质和结构来说，在原则上WTO协定不属于本法院据以审议欧共体通过的措施的合法性的规则。”因此，通过对上述案件的审理，欧洲初审法院认为，由于WTO裁决没有明确提出任何具体义务，也没有提到WTO协定中的任何具体规定，所以欧洲法院对相对人的诉讼请求不予支持。“配额赔偿金案”的关键是WTO裁决能否在欧盟产生直接的法律效力［65］，使得欧洲法院能够获得审查欧盟相关的执行措施是否与WTO裁决相一致的审查权。分析欧洲法院作出这样判决的一个重要原因是基于政治经济学上的考虑，因为从现实的角度来看，如果欧洲法院承认了WTO协定和裁决的直接法律效力，那么欧盟内部的私人利益集团就获得了依据WTO协定和裁决挑战欧盟法律和政策的权利，这将迫使欧盟在一些案件中不得不执行一些欧盟立法或行政机关不想执行或希望暂缓执行的WTO协定或裁决。

但杰克逊认为：“已通过的争端解决报告构成了对有关成员修正其违规措施以使其与WTO协定和附录规定相一致的国际法义务。”同时也承认：“DSU的语言并没有严格地规定到底DSU报告的法律效力是什么。”［66］因此，他提出：“WTO争端解决机构（DSB）作出的裁决从国际法的角度来看是具有法律约束力的。”［67］

根据DSU相关条款的规定，WTO裁决是由全体成员事先同意并授权的专家组和上诉机构作出的，依据“反向一致”原则经全体成员组成的DSB一致通过的，这就足以说明成员在接受WTO协定的时候，就同意WTO争端解决机制具有强制性和司法管辖权，也就毫无保留地承认WTO裁决对其具有法律约束力，并有义务按照“善意原则”执行WTO裁决。［68］在实践中，上诉机构也提出：“执行DSB建议和裁决是WTO成员所承担的一项国际条约义务。”［69］这是WTO法律体系第一次宣布执行WTO裁决是国际条约义务。

（二）成员国内法律体制

各成员都有制定、修改和废除国内法律法规等规范的程序，并因各自法律制度的不同而有较大的差异，由此导致如果WTO裁决中涉及国家法律法规的修改或撤销时，会在国内因法律制度的阻碍而影响裁决的执行。如美国，根据国内立法程序规定，如果需要通过修改或废止法律法规来执行WTO裁决，必须经国会的审议通过，因此美国因不执行裁决而承受报复的几个案件大多涉及此类问题；中国作为发展中国家仍面临法制不健全、政出多门、部门间不协调等问题，尤其是中国宪法对包括WTO协定在内的国际法与国内法的效力层级问题没有明确的规定［70］，这在一定程度上影响了中国高效地执行WTO裁决。［71］

这一影响因素在实践中表现得更为突出，如在“欧共体—香蕉案”中，欧共体屡次制定“新”的香蕉进口制度，然后根据“多哈豁免条款”提起仲裁，而仲裁裁决依然裁定欧共体的执行措施与WTO协定不符。欧共体又再次修改并声称将执行新的措施，但其他国家仍然认为新的措施还是违反了WTO协定，又再次针对欧共体的香蕉进口制度提出磋商请求。除此之外，法律体系之间的冲突和国际法规范本土化进程缓慢也是本案不能有效执行的原因之一。

（三）成员与实力

仅从表面上看，WTO体制似乎抛弃了GATT时期“实力导向”的规定和做法，但在执行实践中，WTO主要依靠成员自身的经济实力来确保执行。

所谓实力是指在散播价值观和某些思想后，往往通过其在国家间、非国家组织间、思想界和公民社会的动力学之间的往来中发挥着作用，达成共识。［72］经济大国往往在贸易、投资和知识产权等领域处于领先和优势地位，相应的其政治观点和处理国际关系的态度也在国际上产生较大的影响，它们的法律观点和立场普遍受到关注和尊重，常被引入国际条约转化为国际规则后直接影响着司法实践。因此，多数的国际法规则均来源于经济大国，而那些被认为公平、合理、符合分配正义原则和达成完全共识的国际法规则将得到更广泛的执行，达到更优的执行效果。

实力不仅对国际条约的谈判和达成共识有重要影响，还存在于国际法规则内化的过程中，即一个国家经济实力越强，政府和国民在国际交往中的地位就越高。实力在国际法规则和国际法裁决执行方面也发挥着与规则制定和内化同等重要的作用。实力的实际运用和发挥的威慑作用在某种程度上对国际裁决的执行有很大的帮助。根据司法实践，实力的威慑作用在相当程度上促进了国际法规则和裁决的有效执行。WTO争端解决机制中的裁决执行机制就证明了实力驱动的力量。(www.xing528.com)

但实力也不是在任何情况下都发挥了促进执行的作用，因为影响执行决策的因素之一国家实力是指国家的相对实力，并非绝对实力。因为通过对WTO裁决的执行现状进行分析，可以发现：胜诉方和败诉方的经济实力差距对执行效果有较大的影响，并有一定的规律，即实力差距越大的成员之间的执行效果越好，而实力相当的成员之间的执行效果反而较差。如国际上典型的“不执行WTO裁决案件”大多发生在世界上最大的两个经济体——美国和欧盟之间，反而，美国和欧盟面对一些经济较弱的发展中成员时，可以完全或部分地执行WTO裁决。为此，美国审计总署（United States General Accounting Office，GAO）在其报告的结论部分就指出，争端解决机制对美国的影响不能单纯以美国胜诉或败诉来评价，因为，即使胜诉也未必带来期望的结果。［73］如欧盟就没有执行DSB在“欧共体—香蕉案”和“欧共体—荷尔蒙案”中作出的裁决，尽管面临着美国对其实施报复的威胁。

（四）国家主权

国家主权的概念源于近代欧洲，法国的自然法学家让·布丹在1576年发表的《论共和国六书》中，第一次提出了国家主权的概念，他认为：“主权是在一国中进行指挥的绝对的和永久的权力（power）。”［74］1648年签署的《威斯特伐利亚和约》第一次从国际法的角度确认了国家主权原则，提出国家主权的核心是最高权力机关享有垄断权力，承诺不干涉统治者们在其领土范围内所制定的各项规章制度。

WTO协定与国内法律制度不同，WTO是由各成员方让渡部分主权而建立的一个国际经济组织，WTO不存在一个凌驾于各成员方之上的超国家的国际组织机构来提供强制执行力。［75］因此，WTO作为一个经济体的集合体，是否执行以及如何执行WTO裁决完全取决于成员的意愿，败诉方对于是否执行裁决具有完全的选择权。面对WTO裁决，如果执行裁决利大于弊，那么败诉方执行的可能性就大；如果执行裁决弊大于利，那么败诉方执行裁决的意愿将会降低；如果执行裁决在国内面临较大的政治压力，败诉方就有可能拖延甚至拒绝执行WTO裁决。

美国在WTO成员中是最关注国家主权的国家之一。美国国会曾经非常担心自动通过裁决的WTO争端解决机制会侵蚀美国国家主权，特别是对国会的立法权构成挑战。在乌拉圭回合谈判的结果送交美国国会批准时，国会对此就产生了激烈的争论，最担心的问题就是WTO体制和争端解决机制的加强将限制美国运用国内立法的自主性。［76］2000年6月20日，美国审计总署和美国贸易代表办公室（United States Trade Representative，USTR）分别向美国参议院金融委员会国际贸易分会提交了两份作证报告。审计总署的报告明确指出：“WTO案件引起了其他国家相当数量的贸易行为的变化，但对美国法律和条例所造成的影响是微乎其微的。”美国贸易代表办公室的报告指出：“WTO争端解决机制充分地尊重了美国的国家主权。专家组没有命令美国或其他国家修改法律和实施对WTO成员报复的权力。”［77］

从总体上来看，美国政府认为美国在争端解决案件中胜多负少，败诉案件大多影响不大，所以绝大多数美国败诉的案件，美国都执行了DSB的建议和裁决。但仍有几起案件，美国遭遇被要求修改国内法律以执行WTO裁决。在遇到需要修改美国国内法来执行裁决的情况，拥有立法权的美国国会通常故意拖延，导致要求美国撤销或者修改相关国内法的DSB建议和裁决“久拖不执”。最典型的案件是“美国—FSC案”，该案的涉诉措施是美国的国内税法，对这一立法的任何修改都将直接影响国会所代表的各种不同利益和美国社会的方方面面，因此，触及了在WTO体制中饱受争议的国家主权问题。

WTO争端解决机制在面临国家行使主权时具有灵活性，是其规则制定的高明之处，能够通过一定的变通做法来促使裁决的执行。

（五）国内的政治经济因素

促使成员执行裁决的主要动力之一是国内政治经济等因素共同作用的结果：因采取违规措施而受损的部门、胜诉方拟实施报复措施所针对的部门以及其他利益受损的团体（如消费者）的压力。

一方面是国内政治因素。国内政治因素是影响国家做出WTO裁决执行决策的重要因素之一。裁决执行是要比单纯的报复更为复杂的一个过程，其中包含了为获得所追求的执行决策而（在执行国国内）制造政治推动力的过程。［78］美国国会的游说和内部政治关系对美国最终决定是否执行裁决发挥了巨大的作用；另一方面是国内经济因素。美国国内倾向于公平贸易的强大利益集团发挥着重要作用。2000年6月20日，美国审计总署的报告指出，在美国败诉的案件中，“美国—FSC案”对美国商业利益的影响很大，其他案件对其商业利益的影响则是有限的。这一结论导致美国政府对本案WTO裁决的拒绝执行，最终招致40亿美元的报复授权。一成员政府为了政治原因而不执行WTO裁决，与仅为经济利益而不执行裁决之间存在很大的不同。前者在政治压力下，即使承受加倍的贸易报复，该成员政府也不会执行裁决；而后者成员政府执行裁决的可能性要高很多，因为在某些特定情况下，政府为追求特定的政治目标，可能完全置报复于不顾。

“欧共体—荷尔蒙案”（美国）是体现这一影响因素的典型案件。本案中，无论是美国政府要求欧共体执行WTO裁决，还是欧共体内部要求禁止进口荷尔蒙牛肉，都受到政治、社会和经济各方面的压力，尤其是来自美国的政治和经济压力。一方面，美国国内经添加荷尔蒙而生产牛肉和牛肉制品的生产商和出口商势力非常强大，在国内具有超强的政治游说力；另一方面，根据资料显示，从2001年1月1日到2001年11月30日之间，美国牛肉和牛肉制品的出口量已经达到了1 171公吨，总价值约合31．44亿美元［79］，涉及的经济利益也相当巨大。因此，美国一直强烈要求欧共体开放欧洲市场并向欧共体提起“欧共体—荷尔蒙案”，完全是出于保护国内相关利益集团的需要和受到了国内相关产业力量的推动。

（六）国家声誉

国家遵守国际协议主要是因为出于对国家声誉（state reputation）的考虑。国家作出国际承诺后，通常将国家声誉作为其履行国际协定的保证，在缺乏直接制裁的国际法体系中，声誉显得更为重要。［80］杰克逊曾指出：“（在保证执行WTO裁决的过程中）存在着一种非正式的力量，一个施加耻辱感的过程，一个相互指指点点的过程，也是一个感化教育的过程。”［81］从败诉方在DSB会议上通报其是否执行裁决，到就是否执行裁决进行复审的过程中，执行监督机制设立了一道道“门槛”，有效地减少或阻止拖延或拒不执行裁决的情况。对一个成员执行条约义务情况的审议会对该成员产生一种压力。［82］

国内政治决策往往是败诉方决定是否执行WTO裁决的最终影响因素。国家声誉对败诉方的执行决策具有一定的内在驱动力，关键取决于一国政府的政治考量。国家声誉只是一个国家执行决策的影响因素，并非国家执行的根本原因，国家声誉不会导致政府制定相反的决策。［83］国家声誉同时对败诉方的执行决策具有一定的外在驱动力。一个国家如果拥有良好的声誉将获得更多的机会建立国际关系并签署国际协议。这一点对于发展中国家，尤其是新兴发展中国家非常重要。但对某些强势国家，发挥的作用并不明显，如美国和欧盟，因为它们是WTO规则的主要制定者，并不在意执行声誉所造成的不利影响，因此它们在执行WTO裁决方面存在一些问题。

事实上，在当前国际经济全球化的大背景下，国家声誉对任何一个国家都非常重要。根据DSU第21．6条的规定，DSB应监督已通过的建议和裁决的执行情况，败诉方应定期向DSB提交一份执行建议和裁决进展情况的书面报告。这一制度有利于公开各成员的执行声誉，若不执行WTO裁决，将面临其他成员诸多的舆论和谴责压力，处于被动的局面，其国家声誉也必然受损。因此，有部分政策制定者认为，美国在执行国际贸易体系规则时应以身作则，树立榜样对自己的长远利益有好处。

虽然国家声誉对执行WTO裁决具有内外双重驱动力，但不能就此高估了国家声誉对裁决执行的促进作用。