国际法中的报复制度：历史演变简析

最早的报复起源于私人报复，后来逐渐延伸至国家报复，在废弃私人报复之后，国家报复依然保留至今。从中世纪开始一直到18世纪末，各国对受到外国或外国公民侵害而不能获得救济的国民发放“行动状”，授权持状人对有关国家、公民和它们的财产可以采取自助行为，以获得所受损害的赔偿。后来，扩展至国家也可以采取类似报复行为，到了18世纪末，私人报复行为被逐渐废弃直到完全消失。［18］

20世纪初，伴随资本主义国家贸易保护主义的出现，贸易报复措施（retaliatory action）作为一种贸易保护手段被广泛使用。如美国《1916年反倾销法》规定：“无论何国……假如禁止来源于美国本土或美国工业声称的产品，并且此类产品并不损害健康和社会道德，那么总统应当有权禁止从此国进口类似产品或其他物品。”这里要特别说明的是，国际法中的报复与国际经济贸易领域中的贸易报复措施不同，后者一般是指一个国家对另一个国家在国际经济贸易领域采取的单方面的经济措施。由于这种单边措施没有国际法依据或未经国际组织授权，普遍认为不具有合法性。再如美国《1979年贸易法》对《1974年贸易法》第301节修改后规定，为了执行美国在贸易协定项下的权利，美国总统可以获得授权采取中止或撤销减让、征收进口税或者其他进口限制等措施。这种措施通常被称为“报复行为”（retaliatory action）。［19］

后来，报复又作为一项救济措施大量出现在国家间签订的双边贸易协定中。为了维护相互给予互惠的关税减让的谈判成果，对于违反双边贸易协定的不法行为专门设置了一项救济措施——中止减让或其他义务，这项救济措施后来逐渐发展成为现代国际法中的报复。［20］

早期，传统国际法对报复没有任何限制，到了20世纪中期，尤其是在两次世界大战以后，由于两次世界大战爆发的根源都与武力报复有一定的关系，现代国际法开始严格禁止武力报复了。对于非武力报复，也相应规定了一些限制条件：第一，报复的目的是为了促使违规方履行义务和执行裁决，最终有效地解决争端；第二，报复的程序应该是双方首先进行谈判，谈判未果，违规方拒绝履行义务或执行裁决，最后才可以实施报复措施；第三，若违规方采取了必要的、有效的救济措施，报复行为应立即停止；第四，报复水平的确定应以“相当”为原则，即报复的范围和水平应与受损害的利益的范围和水平相当。当然在特殊情况下也不完全排除报复的水平超过受损害的水平，但这属于例外情况。［21］

后期，报复制度作为一项常见的救济措施规定于多项国际法规则中。本书以下列六项重要国际公约为代表简单介绍国际法中关于报复制度的规定，以此说明报复制度在不同历史时期和不同领域国际公约中的规定具有一定的差异和发展，进一步表明国际法中报复制度的历史演进过程。

（一）《国际劳工组织宪章》首次引入报复制度

1919年制定的《国际劳工组织宪章》（简称《ILO宪章》）是首个将报复制度引入多边协定的国际公约。《ILO宪章》创立了世界上第一个多边争端解决程序，并且在该程序中第一次将报复作为一项执行措施来使用。《ILO宪章》规定，如果成员不遵守《ILO宪章》，由调查委员会进行调查并作出裁决，提出违规方具体执行裁决的步骤和期限的建议，同时，调查委员会还可以提出对违规方采取适当的经济性措施的建议，如果违规方在建议的期限内没有执行裁决，起诉方就可以实施经济性措施；如果违规方执行了裁决并得到调查委员会的确认，那么起诉方就要停止这项经济性报复措施。迄今为止，在实践中，没有国家真正适用过《ILO宪章》规定的报复制度。

（二）国际公法领域报复制度的规定——《联合国宪章》

1945年制定的《联合国宪章》第33条规定：“任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平和安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机构或区域办法之利用，或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决。”这里的其他和平方法应包括反措施，即报复。［22］除此之外，《联合国宪章》第七章还规定，安理会可以采取强制执行措施以维护或恢复国际和平与安全，包括经济制裁、国际军事行动等措施。经济制裁是安理会强制执行其决定的一种手段，经济制裁包括全面的经济和贸易制裁或其他的制裁措施，如旅行禁运、武器禁运、财政或外交限制等。另一方面，从实际角度看，威胁实施经济制裁也是一种有效的威慑和预防违规的重要手段。如果安理会试图解决争端未有成效，其可以根据《联合国宪章》第七章的规定授权成员国采取更强有力的措施，如授权成员国联合采取“一切必要的手段”以解决争端，甚至包括军事行动。

（三）经济贸易领域报复制度的规定——《哈瓦那宪章》(www.xing528.com)

1947年制定的《哈瓦那宪章》第93条明确规定：“基于缔约方全体大会认为恰当的、具有补偿性的程度以及遭受损害与抵消之考虑，缔约方大会有权解除遭受损害的缔约方对于其他成员的义务或者先前授予的减让。”《哈瓦那宪章》规定的报复制度，其主要目的是限制单边报复（unilateral reprisal）和肆意报复。这项报复制度的规定有其产生的历史背景，20世纪30年代，国际上发生了非常严重的经济危机，贸易保护主义在全球范围盛行，各国普遍实施或滥用各种贸易报复手段来“保护”本国的经济利益，结果导致两败俱伤、经济大萧条，并最终间接引发了第二次世界大战。经过这段惨痛的历史教训，战后国际经济新秩序的制定者们意识到禁止贸易战和限制滥用报复非常重要。因此，在《哈瓦那宪章》起草时，起草者们就提出了将报复作为制裁违规行为的手段并对报复进行全面监控的建议，提出：“对于违反《哈瓦那宪章》义务的任何行为，只有一种制裁手段可用，这就是报复……我们在经济领域中采取了一种新的方法，我们建议世界各国授予一个国际组织实施报复的权力。我们试图驯服报复，控制报复，把它限制在一定范围内，尽量将它置于国际控制之下，防止它的增加和扩散，把这个曾经的经济战武器，转化成维护国际经济秩序的工具。”［23］

（四）条约法领域报复制度的规定——《维也纳条约法公约》

1969年制定的《维也纳条约法公约》第60条“条约因违约而终止或停止执行”第2款规定：“多边条约当事国之一有重大违约情节时：（一）其他当事国有权以一致协议：1．在各该国与违约国之关系上，或2．在全体当事国之间，停止施行条约全部或局部或终止该条约；（二）特别受违约影响之当事国有权援引违约为由在其本国与违约国之关系上停止施行条约全部或局部；（三）如由于条约性质关系，遇一当事国对其规定有重大违反约定，以致每一当事国继续履行条约义务所处之地位因此而根本改变，则违约国以外之任何当事国皆有权援引违约为由停止施行条约全部或局部。”这一条款中关于报复措施规定的主要目的是为了确保成员国履行其国际义务，属于传统的强制执行措施。虽然《维也纳条约法公约》是以停止施行条约全部或局部的方法对违约国实施报复的，从某种意义上来说，报复仍属于一种经济性（制裁）措施。

（五）《国家责任条款草案》对报复制度的系统规定

2001年制定的《国家责任条款草案》被公认为是对国家责任领域习惯法规则的权威编纂，对国际法领域报复制度进行了系统的规定，并在一定范围内创设了一些新的规则。报复制度规定在《国家责任条款草案》的“国际责任的实施”一编中，《国家责任条款草案》第49条第1款明确规定：“一受害国只在促使一国际不法行为的责任国依第二部分履行其义务时，才可对该国采取反措施。”

《国家责任条款草案》规定的报复制度与世界贸易组织（WTO）规定的报复制度最为接近，但也存在一些不同之处。

与WTO报复制度相比较，两者类似的方面表现在：首先，报复制度的目的都是为了促使违规方履行其义务，不涉及对违规方的惩罚。《国家责任条款草案》第49条第2款规定：“报复措施应尽可能允许违规方恢复履行其义务。”DSU第22．1条规定：“无论补偿或者中止减让或其他义务均不如完全执行建议以使一措施符合有关适用规定。”［24］在WTO争端案——“巴西—飞机案”第22．6条仲裁案中，仲裁员将WTO规定的报复制度与国际法的报复制度联系起来，确认了两项制度在目的上的一致性：“对DSU相关文本的解释明确表明其与ILC中所规定的报复制度的目标是完全一致的……在ILC中，设置报复制度的唯一目标和宗旨就是促使那些已经实施了国际不法行为的国家履行其义务。在我们看来，它与DSU中规定的报复制度是不相矛盾的。”［25］其次，报复措施的性质都是“临时性的”。两者都规定，一旦违规方履行了其与国际不法行为相关的义务之后，报复实施方都应当终止报复措施。由此可见，报复措施只是临时措施，目的是促使违规方履行义务和执行裁决，一旦目的达到了，报复措施的意义也就不存在了。第三，报复水平的相当性。《国家责任条款草案》规定报复水平应该与所遭受的损害相当，并考虑国际不法行为的严重程度，即要同时满足两个标准：一是报复水平应当与受损害程度相当；二是报复水平应当与加害的性质和情节相当。WTO规定的报复水平也要求与“利益丧失或减损的程度相当”。最后，报复措施是一项最后的救济手段。《国家责任条款草案》规定，在实施报复前，首先应要求责任国停止其国际不法行为且提供相应的补偿，如果不可行才可以将实施报复的决定通知责任国，且提议双方进行谈判。WTO中也有类似的规定，要求双方最终达成满意的结果，违规方主动撤销违规措施或提供临时性补偿是诉诸报复的前提，只有上述措施都不可行时，最后才可申请报复授权。

与WTO报复制度相比较，《国家责任条款草案》中有关于报复制度的一些特别规定：如规定了报复权的使用要受到如不得使用武力或武力威胁，注意保护基本人权等一些国际法强制性义务的限制；允许单边报复，规定争端解决程序是一种事后审查和授权机制，只有在受害方采取单边报复措施无效后才可适用。这种制度要求受害国在考虑使用报复时尽量谨慎行事。［26］