土耳其共和国成立于1923年10月29日,实行以大国民议会为代表的一院制代议民主制,国歌是《独立进行曲》(İstiklâl Marşı)。土耳其的议会制政体自建国以来经历多次变革,起初是共和人民党一党制,后来是20世纪五六十年代的两党制。[1]20世纪70年代,土耳其政治生态由于军事政变而出现失衡,导致了此后近20年的民主化趋势时期,多党制政体快速发展,并一直延续至今。
土耳其的现行宪法是《1982年宪法》,即1980年军事政变后由军方主导颁行的宪法。在其后的三十余年中,该宪法被修改了上百次,而修改幅度较大的情况主要出现在正义与发展党和埃尔多安执政之后。2017年4月16日,土耳其举行修宪公投,决定变更议会制政体为总统制政体。最后赞成方以51.41%的微弱优势获得胜利,此次修宪公投获得通过,标志着土耳其即将迎来总统制的新的历史时期,开启土耳其政治历程的新纪元。2018年4月,总统埃尔多安发布声明,决定将原定于2019年的总统选举和议会选举提前,选举日期改为2018年6月24日。2018年7月9日,以52.59%支持率获得连任的埃尔多安在安卡拉宣誓就职,这同时意味着,其将执政土耳其直至2023年,议会制正式成为历史。
根据地形、经济、历史等多方面因素,土耳其在共和国成立后数十年不断调整行政区域规划,先后数次拆分行政管辖范围,最终形成了当前81个省(İl,Eyalet)的行政区划,平均起来,各省的面积不足1万平方千米。省一级的领导单位下置县(İlçe)级行政区划,县内置区(Mahalle),村(Köy)为行政划分中的基层单位,如此统筹成为土耳其行政的主体。据统计,土耳其面积最大的省份是中部的科尼亚(Konya)省,面积为40 824平方千米;面积最小的省份亚洛瓦(Yalova)省坐落在马尔马拉海海畔,面积仅有847平方千米。因为土耳其国土面积较小,所以土耳其“省”的概念与中国“省”的概念不可同日而语,如果从管辖面积和治理人口数量来看,土耳其一个“省”的管辖范围大致与中国一个地级市的管辖面积相当。因此,土耳其民间一般很少称之为“省”,绝大多数情况下都是称呼其为“市”。比如伊斯坦布尔,很少有人称呼为“伊斯坦布尔省”,而是直接以“伊斯坦布尔市”来作为称呼。首都安卡拉为土耳其第二大城市,第一大城市是伊斯坦布尔,第三大城市是伊兹密尔。
土耳其民间之所以习惯用“市”来代替“省”的称呼,其实还有一个重要的原因就是,与土耳其群众生活息息相关的地方高级行政长官是通过民选产生的,其政府名称就被称为“市政府”,这种选举活动就是地方选举,每五年举行一次。在土耳其的选举制度中,总统选举、议会选举和地方选举对于政治生态的影响最为深刻,这三种选举也是土耳其各政党竞争最激烈的选举部分。相对于总统选举和议会选举,土耳其地方选举的情况较为复杂,既有对传统奥斯曼帝国行政架构的继承,也有在西方化浪潮中汲取的“民主化”管理经验,因此就形成了土耳其地方政府中的中央委派和民主选举相互结合、相互平行的二元行政模式。1984年之前,土耳其中央政府对各省的管理沿袭奥斯曼帝国以来的管理经验,即各省的省长(Vali)由土耳其内政部提名,经总理批准之后获得正式任命(2018年总统制实行之后改由总统批准)。县长(Kaymakam)由内政部直接任命,各省的省长及县长直接对中央负责,享受中央划拨的财政专项支持。
伊兹密尔切什梅
土耳其的城镇化率为75.1%,也就是说,土耳其8 081万人口中的约6 069万居住在城镇中,且相当一部分人口集中在伊斯坦布尔、安卡拉、伊兹密尔、布尔萨等大型城市中。随着人口的快速增长,加之民主化进程的不断加速,原先各省的管理模式很难适应当时土耳其国内政治的发展。厄扎尔经济改革后,受经济发展程度的影响,人口流动呈现趋利分布,有的省份人口超过数百万,而有的地区人口不足10万。为了便于人口管理和市政服务,土耳其在1984年通过了《地方行政管理和村区级行政长官、议会团组选举管理条例》(Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları Ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun,简称《选举条例》)。在这种情况下,二元区划的另一元——自治序列的民选政府应运而生,该序列下的所有行政长官均由选举产生。这种地方自治政府,本质上说是为了满足当地居民的共同需要而设立的公共法人实体,任期一般是五年。该公共法人在实体财政上不享受中央划拨的管理资金,其职能也与中央委派的另一层管理机构相异。虽然属于民选的范畴,但是其在选举和履行职能的过程中依然需要接受中央内政部和司法机构的监督和管理。
2012年之后,土耳其在30个人口超过75万的省成立大都市(Büyükşehir),设置大都市政府(Büyükşehir Belediyesi),其行政长官称为市长(Belediye Başkanı),由选举产生。其余51个省成立市政府(Belediye),同样设置由选举产生的市长。同时,这81个省无论是否被划归为“大都市”序列,均保留由中央任命的省长和县长职位,大都市市长的行政级别与省长大致保持一致,只是二者的职能有所不同。大都市市长的行政职能主要在市政工程建设、交通、卫生医疗等方面,省长的行政职能主要在代表中央政府执行统一战略、财政、协调与监管等方面,二者在进行行政管理的时候互相监督。也就是说,土耳其地方政府是民主与集中的一种结合方式,其行政机构由两套级别相互平行的政府组成,一套由中央委派,另一套由选举产生,二者之间不存在从属关系,二者的行政权力地理范围基本相同,直接对地方行政产生影响。例如,在伊斯坦布尔有两个政府,其中一个是中央委派的“伊斯坦布尔省政府”(T.C.İstanbul Valiliği),另一个则是“伊斯坦布尔大都市市政府”(İstanbul Büyükşehir Belediyesi),二者之间没有从属关系,行政级别相同,区别主要在于委任方式和职能范围。
2019年地方选举的选民通知单
由于省级行政单位的重叠,大都市市政府内往往存在多个由中央任命的县级行政单位行政长官,但在《选举条例》的规划中,自治政府依然遵从县级规划,在这一行政级别上,自治政府中的大都市市辖县县政府和普通市辖县政府(Büyükşehir İlçe Belediyesi,İlçe Belediyesi)与中央委派的县政府再次发生重叠,如伊斯坦布尔大都市市政府下辖的贝希克塔什县政府(Beşiktaş Belediyesi)、希什里县政府(Şişli Belediyesi)、法提县政府(Fatih Belediyesi)等。出于经济、行政等管理的需要,大都市市辖县县政府的地理管辖范围往往不能达到大都市政府的要求,所以,大都市政府在自身的管辖范围内,综合考虑以区为单位进行合并,设置由数个区组成的镇(Belde),镇级区划不设单独的领导机构,受所属县政府的直接领导,如希什里镇(Şişli Beldesi)直接受希什里县政府(Şişli Belediyesi)的领导和管辖。镇的地理管辖范围只在一定时间内固定,根据土耳其的官方解释,其行政级别介于县和村之间,因为由数个区组成,所以级别略高于区。如果各镇之间因行政职能的需要产生矛盾,经调解无效可由行政法院作出判决。由于土耳其人口流动较为频繁,小一级的行政单位如镇、村等数量经常会发生变化。虽然采取这种相互平行的地方管理制度有利于避免权力膨胀及贪污腐败,充分调动当地居民的参政热情,但土耳其地方行政运转效率低下,部门间互相推诿、不作为的情况也时有出现,而繁琐的行政流程,也使得政务周期比较长。
一言以蔽之,在1984年《选举条例》施行之后,土耳其地方行政机构发生了很大的转变。土耳其全境81个省共有81个由中央任命的省长或县长,同时也包含81个由民主选举产生的市长或县长,二者在行政级别上基本相同,共同管理地方行政,县以下的行政区划均由选举产生。截至2019年,地方选举之前,土耳其共有919个县(其中包含519个大都市市辖县),31 927个区,18 333个村,397个镇,30个大都市市政府以及51个省政府(数据截至2018年,见表1−1)。
表1−1 土耳其30个大都市市政府中土对照(www.xing528.com)
续表
该《选举条例》同时还规定,省长直属的省议会、大都市市长直属的市议会、镇长以及区长(Mahalle Muhtarı)、区议会、村长(Köy Muhtarı)、村议会等均由直接选举产生,任期与大都市市长的任期保持一致。总结起来一句话,2019年土耳其地方选举主要针对以下职位:81 个省中的 30 个大都市市长(Büyükşehir belediye başkanı),51个普通市市长,919个县长(İlçe Kaymakamlığı)和50 229个村、区长(muhtar,ihtiyar)和各级议会议员21 751人等。议会成员的选举采用比例制,行政长官的选举采用多数制。
省议会议员的名额由县一级行政单位按照人口总数推举产生。人口总数25 000及以下人口的县推选2名议员;25 001~50 000人口的县推选3名议员;50 001~75 000人口的县推选4名议员;75 001~100 000人口的县产生5名议员;在此基础上,人口每超过10万就增加1名议员候选人。
2019年3月31日地方选举前的造势活动
市议会议员的名额根据镇级行政单位的人口总数决定。辖区10 000人口及以下的产生9名议员;10 001~20 000人口的镇产生11名议员;20 001~50 000人口的镇产生15名议员;50 001~100 000人口的镇产生25名议员;100 001至250 000人口产生31名议员;250 001~500 000人口产生37名议员;500 001至1 000 000人口产生45名议员;人口超过100万的镇产生55名议员。有关议会及行政长官候选人的选举资格确定,只要符合宪法规定的土耳其公民,无论是否有党派或者文化程度如何,都可以参加地方选举,因此,地方选举的门槛相对较低。
地方选举看似没有总统选举和议会选举重要,但实际上地方选举是三大选举中最能体现民意的选举,地方选举产生的行政长官也是三大选举中最直接与群众有效互动的行政长官,因此,某种程度上说,地方选举的结果甚至可以影响总统选举和议会选举的选票分布。此外,地方选举产生的最高行政长官是城市职能的直接执行者,某种程度上可以直接影响企业的经营环境。地方选举中竞争最激烈的就是土耳其的三大城市,根据选举前的民意调查,因为近年来正发党在国家经济建设上难以交出令民众满意的答卷,所以三大城市的民调几乎“一边倒”地倾向于以共和人民党(CHP)为代表的反对党联盟民族联盟(Millet İttifakı)。对于土耳其的各政党来说,三大城市中伊斯坦布尔的归属最为重要,因为伊斯坦布尔素有“土耳其中央核心权力的摇篮”称号,现任总统埃尔多安正是通过伊斯坦布尔市长一职逐渐步入土耳其的中央权力核心,稳固了其迄今为止长达17年的统治。为了维护正发党的票仓,正发党在伊斯坦布尔的选战中派出了现任总理比纳利·耶尔德勒姆(Binali Yildirim),反观反对党共和人民党则推出了有着“未来总统”之称的政治新秀埃克莱姆·伊玛莫奥卢(Ekrem İmamoğlu)。
2019年4月21日伊玛莫奥卢举行的集会
起初,正发党对2019年3月31日的地方选举充满信心,然而选举结果却出乎所有人的意料。在三大城市中,原先的力量分布为2∶1,即共和人民党占据伊兹密尔,正发党掌控伊斯坦布尔和安卡拉,这次选举之后,正发党直接交出了安卡拉的领导权。至于伊斯坦布尔,由于两大政党联盟选票无限接近,在相继传出操控选举、要求重新计票的争吵后,最终在4月18日,也就是地方选举结束18天后,共和人民党党员伊玛莫奥卢接受了伊斯坦布尔选举委员会的任命,但是正发党不承认该任命,声称将继续向土耳其最高选举委员会抗议。4月21日,伊玛莫奥卢在伊斯坦布尔财富山(Maltepe)举行上任后的第一场集会,吸引了伊斯坦布尔数万人参加,人群绵延了近一千米。然而同一天,共和人民党党主席凯马尔·科勒驰达奥卢(Kemal Kılıçdaroğlu)在安卡拉出席烈士纪念活动时遭到袭击。2019年5月6日,土耳其最高选举委员会(YSK)宣布,不承认伊斯坦布尔选举委员会对伊玛莫奥卢的任命,将于6月23日重新进行伊斯坦布尔的大都市市长选举。如果对比一下时间,这与2018年的“双料大选”几乎如出一辙。无论是“双料大选”还是伊斯坦布尔的重新选举,无一例外都经过整个斋月。在2018年的选举中,土耳其各政党在各地设立大量“开斋点”,互相攀比开斋饭的质量和数量,以此来拉拢选民。2019年5月6日是2019年斋月的第一天,最高选举委员会在这一天宣布进行重新选举,仿佛也拉开了一场斋月的选民争夺战。
就重新选举之前披露的选举结果来看,虽然正发党整体支持率还是领先于其他各反对党,但如果细化到各个选区,则会发现正发党当前的选票多少出现了一些问题。几乎所有的经济发达地区都将选票投给了反对党,正发党的选票主要来自经济欠发达的地区。在本次选举之后,土耳其国内一些评论认为,2018年正发党“双料选举”的获胜并不能代表全部的民意,因为那次胜利是建立在毫无预兆的提前选举之上的,各反对党几乎没有时间来做出反应,在2019年地方选举中正发党连吞苦果也是必然,并且还有一部分人认为正发党执政的时间过长导致了正发党怠政,因此正发党选举失利也是必然。诸如此类的观点颇有些“落井下石”的味道,但如果就此断定正发党将在3年之后的选举中失败,则有些为时过早。当前正发党执政下经济发展衰退是既成事实,但这并不意味着正发党有关经济发展纲领出现了本质上的错误,如果正发党在未来3年的时间内找到适合土耳其经济发展的最优改革之路,那么很有可能再次延续选举神话。
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