综合交通规划顶层设计的10个关键要点

研究综合运输规划的编制是一个复杂的系统工程问题，涉及交通运输工程、区域规划、区域经济学等多个学科，需要从战略上进行设计。顶层设计或称战略设计是从规划区域发展远景目标入手，通过把握规划区域发展对综合运输发展需求的方向，对运输系统进行宏观层面设计，以指导制订综合运输的中观与微观层面发展计划。实践证明，综合运输规划的编制需要关注以下几个重点问题。

（一）科学把握综合运输系统规模与结构的关系

综合运输系统的规模主要决定于运输需求，以及满足需求所需达到的服务水平。综合运输的规模应当是一个多维量，既涉及不同运输方式，又涉及复杂的运输组织形式。在多数规划中，运输系统规模的指标主要用网络里程来刻画。

运输系统结构是指综合运输系统中不同方式或不同种类服务产品的结构特征，一般可以用不同方式完成的客货运输量的比例结构来刻画。运输系统结构不仅取决于运输的硬件设施，也与其服务水平（包括价格、频率、安全性、舒适性等）有关；后者有时可以通过广义费用来体现，广义费用也是方式分担模型的核心部分。不难看出，规模与结构是综合运输中两个紧密相关的问题，其关联的主要形式是各类运输产品的服务水平与广义费用。

（二）正确认识远景规划与近期规划的关系

远景规划是区域发展对交通需求的总体体现，其内容决定于区域发展的慢（长期）变量。近期规划体现区域发展的阶段性需求，反映区域发展对运输供给配置的紧迫性，其内容决定区域发展的快（短期）变量。

远景规划对近期规划具有指导性。研究综合运输规划应该首先研究其远景层面的规划，在此基础上，根据区域国民经济发展对运输供给需求的紧迫性提出近期规划方案，使运输系统能够满足区域发展要求。逻辑上，近期建设方案应该是远景方案的子集，这个子集的内容决定了区域发展的一些“快变量”，即变化大的因素，主要包括规划区经济发展水平与基础设施建设地区的人口总量。

（三）近期规划方案应注重论证其可实施性

我国是一个发展中国家，客观上存在资金与土地等资源短缺现象。区域快速、持续的增长对综合运输系统发展的需求旺盛，一些地区容易滋生过度发展方案。运输作为基础设施，具有收益率低甚至需要补贴的特性，尤其是公共交通。从资金、土地利用、运行补贴等角度审视规划方案的可行性具有重要意义。

衡量方案可实施性的直接指标是资金与财务可行性，还应考虑资源保护等可持续发展目标。作为公共基础设施，政府财政收入水平往往是决定近期建设方案的核心因素（快变量），尽管部分地区还可以研究其他投融资方案作为筹集建设资金的辅助手段。

（四）将服务水平作为评价规划方案实施效果的首要指标

运输是服务于国民经济发展与人类社会活动的行业，规划方案是否能够解决存在的问题，并适应规划期各种因素的变化要求，则需要通过服务水平来进行评价。运输系统所能提供的客货运输服务水平是评价运输规划与发展水平的最重要标准和根本指标。

综合运输服务水平既包括速度、时间、价格、服务频率等可触摸的指标，也包括可达性、可靠性、安全性与舒适性等间接指标。服务水平本质上是一种质量指标，可以从运输系统对规划地区社会与经济运行的支撑角度来考量，一般可分为公平性水平（可达性与覆盖率）与客货运输效率（时间与频率）两方面。

（五）牢牢抓住综合运输规划方案的关键问题

综合运输规划方案的关键问题包括以下内容：(www.xing528.com)

1.把握以通道为架构的网络发展方案。运输通道是多方式组成的需求相对集中的客货运输走廊，体现规划区域发展主轴，对规划区域内的运输服务水平影响大，是规划方案研究的重点和要点。

2.做好体现综合运输效率的枢纽发展方案。枢纽是旅客乘降与网络换乘之地，直接决定着整个网络的运行效率与客货运输的服务水平。枢纽规划不仅要做好建设用地预留，还要做好枢纽出入线路的接转方案及空间论证，后者已成为多数枢纽规划实施时出现问题的症结。传统上许多枢纽是基于单方式规划建设起来的，综合运输功能较差，综合枢纽设计要以用户为本，强调客货用户出入流程的便捷性与合理性。研究不同方式、不同方向线路并合理引入枢纽，将枢纽内的“用户（需求方）动”变为“车（供方）动”，将用户能感知的“动”化为用户无感知的“动”，是枢纽设计与建设的重要理念。

3.对外交通与内部交通一体化。在区域开放的大背景下，客货流动特征更加明显，综合运输规划需要做好区域（含外规划区）对外通道的规划方案，以强力支持区域的对外辐射发展，不少区域运输规划忽视对外交通研究，使得区域发展缺乏辐射力。

4.区域城乡交通一体化。规划区域内资源分布往往具有不同的地域特征，城乡需要发挥各自优势，互为补充。随着我国城镇化的发展，城乡差异将逐步缩小，城乡交通一体化将受到更多的重视。

5.做好交通运行组织规划。建设的目的是运营，运营又是提供运输服务的直接手段。在规划与建设阶段做好运营规划工作不仅可以避免不合理的设计与建设方案，还可为系统建成后提供更高效的服务。

通过以上分析，可以归纳综合运输规划顶层设计工作需要注意以下要点：

一是建立从综合运输角度考虑各类运输问题的顶层战略思维模式，从支撑规划区域发展目标实现的角度来审视综合运输体系的发展规划，强化综合运输规划研究的整体性、全局性、长远性，摆脱单方式、局部发展的传统方法的束缚，为建立真正一体化的交通运输体系奠定基础。

二是从政府主管层面建立以20年及其以上的远景规划作为5～10年近、中期建设与立项审批根本依据的制度，明确远景规划与五年规划的关系，通过较为稳定的远景规划来指导近期实施建设，避免规划内容的频繁变动，提高规划成果的权威性。

三是从规划基础、方案内容、成果深度等方面明确综合运输发展规划的编制要求，规范综合运输规划编制的程序，强化对规划成果尤其是远景规划的审查力度。在提高规划成果质量与发展方案稳定性的同时，建立维护规划成果权威性的制度。

四是规划发展的效果指标应侧重服务水平改善目标，而非运输网络的规模；后者只是刻画规划方案结果的一个数量指标。鉴于公共交通在整个综合交通规划中的重要性及公益性，关于规划方案实施的可行性分析不仅要考虑投资建设阶段的资金来源，还要考虑运行阶段可能的补贴策略。

【注释】

[1]毛保华.综合运输体系规划理念与顶层设计方法[J].交通运输系统工程与信息，2014，14（3）：1—8.

[2]孙启鹏，吴群琪.我国综合运输布局规划的基本原则和思路[J].交通企业管理，2007（8）：21—22.

[3]毛保华，孙全欣，关伟，等.区域综合运输体系发展规划理论与关键技术[J].综合运输，2011（5）：4—10.