交通运输基础设施的特许经营与经营权有偿转让

（一）交通运输基础设施的特许经营

1.交通运输基础设施特许经营的概念

交通运输基础设施特许经营，是指政府把应当由政府控制或需要由政府实施的交通运输基础设施项目通过特许授权，在一段规定的时间（特许期）内，由国内民营企业或外国企业作为项目的投资者或经营管理者，进行开发建设、维护、经营管理，以获取商业利润并承担投资和经营过程中的风险，特许期满后根据特许经营合同的约定将项目移交给政府的经营模式。交通运输基础设施特许经营既可以运用于交通运输基础设施的新建及运营，又可以由政府把已经处于运营或即将投入运营的交通运输基础设施项目通过授予特许经营权的形式，移交给企业经营管理。

交通运输基础设施的特许经营是实行有偿使用的独具特色的一种经营管理模式，是实现政府管制和企业市场化运作相结合的一种重要机制，也是基础设施供给的公私合作制度最常采用的形式。

交通运输基础设施的特许经营，在我国就是由政府或其授权的交通部门将某项目的建设权或者经营权有选择地授予具有资格的受让人，并以受法律约束的协议规定双方的权利和义务。目前在我国交通运输基础设施实行特许经营的有高速公路和地铁。

2.交通运输基础设施特许经营的模式

目前国内高速公路和地铁特许经营基本采用BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）和PPP（公私合营）三种模式。

（1）BOT模式

BOT模式是指政府授予项目投资者（包括外国企业和本国企业）一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营高速公路和地铁项目，并准许其通过收费或沿线服务设施的经营以偿还贷款，回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，将该项目无偿移交给政府。由于这种方式为私人资本参与交通基础设施建设开辟了渠道，缓解了政府财力不足的问题，在促进高速公路和地铁建设方面发挥了重要作用，已被越来越多的国家付诸实践。我国大多数高速公路也都是采取这种模式。

BOT项目投资大、参与角色多、程序复杂，概括起来一般包括以下六个运作阶段：

第一，规划阶段。由政府相关主管机构根据发展需要对高速公路项目进行规划，主要内容包括项目实施的初步构想；初步估算经济效益和社会效益；实施方案的可行性分析及项目风险的初步评估，按规定的项目审批程序完成项目建议书和工程可行性研究报告等报批工作。

第二，准备阶段。高速公路和地铁项目经营模式确定以后，政府机构结合项目实际情况和招商目标制订工作计划，明确项目的边界条件、交易结构、风险分担和控制机制等招商条件，完成招商方案的设计和招标文件的编写工作。

第三，招标与投标阶段。我国规定对于经营性公路建设项目应当采用招标投标方式选择投资者，因此，政府机构应发布招标公告，并完成资格评审、投标、评标决标、合同谈判和合同签订。

第四，融资建设阶段。中标者按特许经营合同等规定的各种要求，组建项目公司，筹集资金，按政策及协议规定准备项目施工前期工作并及时实施项目建设工作。

第五，运营管理阶段。高速公路和地铁投入运营后，项目公司须按照相关标准和规范的要求提供服务并做好养护管理工作。高速公路通过收取车辆通行费和开展其他经营活动取得经营收入，地铁通过售票取得经营收入，用来偿还贷款和实现经营利润。政府对项目进行监管并处理项目公司的有关合理诉求。另外，政府相关机构还应负有行业监管、行业安全和路政管理等职责。

第六，移交阶段。特许权期满后，项目公司将项目相关资产无偿移交给国家。在期满前6个月，省级人民政府交通主管部门应当对BOT项目进行鉴定和验收，不符合取得高速公路和地铁权益核定的技术等级和标准的，项目公司应当在确定的期限内进行养护，达到要求后，方可办理项目移交手续。

BOT模式不仅可以将政府部门的风险转移给民营企业，减少政府借债和还本付息的责任，还有利于提高项目的运作效率，降低成本费用。BOT模式把民营企业充满活力的经营机制引入基础设施的建设运营中，按照市场经济的原则进行经营管理，从而有效提高公共基础设施项目的建设和经营效率。

（2）TOT模式

TOT模式即“移交—运营—移交”，在我国高速公路建设采用的较多。高速公路TOT模式即高速公路经营权转让，指国家将投资建设好的高速公路项目的经营权有偿转让给特许经营企业管理，允许特许经营企业在一定期限内，通过收取通行费和沿线经营开发获取收益，国家分期或一次性收回投资。采用这种方式，国家需要先行承担高速公路建设资金的筹集和负责高速公路建设的任务。

高速公路TOT模式的运作程序相对比较简单，一般包括以下几个步骤：

第一步，高速公路转让方制定高速公路TOT方案并报批。转让方须先根据国家有关规定编制TOT项目建议书，征求主管部门同意后，按现行规定报有关部门批准。

第二步，项目发起人需要特设信托机构SPV（Special Purpose Vehicle），然后把高速公路特许经营项目的所有权转让给SPV，以确保有专门机构对项目的管理、转让全权负责，并对出现的问题加以协调。SPV常常是政府设立或政府参与设立的具有特许权的机构。

第三步，高速公路TOT项目招标程序。包括招标准备、资格预审、准备招标文件、评标等。

第四步，SPV与投资者洽谈，以达成项目在未来一定期限内全部或部分经营权的转让协议并取得资金。

第五步，高速公路项目期满后，政府收回转让的项目。特许经营期满，资产应当无债务、未设定担保、设施状况完好地移交给原转让方。

TOT模式通过转让高速公路的经营权而迅速获得资金，可以用来提前偿还利息，也可以用来投资新的项目，实施过程中风险小，不涉及产权，引资成功率高。

（3）PPP模式

PPP模式即公私合伙制，是指政府的公共部门与社会投资者通过建立合作伙伴关系来提供公共产品和服务的一种现代的项目融资模式。在这种以“双赢”或者“多赢”为理念的合作伙伴关系下，政府和社会投资者可以发挥各自的优势，共同分担风险、分享利益，以实现社会效益最大化。

PPP项目在操作时的基本步骤如下：

第一步，分析商业需求。由政府相关负责部门对现有的设施现状进行分析评估，由此提出建设需求。

第二步，方案的评估与选择。确定了建设需求后，政府相关部门应根据相关的交通运输基础设施投资政策，确定几种可行的方案并对其进行评估。

第三步，案例分析。在评估了各种可行方案并初步确定采用PPP模式之后，应该为该项目设立案例分析档案，主要分析项目范围和内容，项目结构，项目的风险分析、风险分配与缓解，项目成本的初步核算，投资效益和成本效益分析等。

第四步，项目开发。在经过政府审批之后，相关负责机构就可以开始竞标之前的准备工作，主要包括建立采购团队，确定具体的项目计划，向有关咨询公司、市场参与者咨询、磋商等内容。

第五步，竞标过程。竞标过程一般包括几个步骤：①向对项目有兴趣的企业发出邀请。②对竞标者资格进行认定。③对最初的项目评估进行深入修改完善。④向合格的竞标者发出邀标书。⑤对投标书进行审定、确定。⑥首选投标单位，签订合同、明确责任。(www.xing528.com)

第六步，合同管理。在合同签署后，项目即进入建设和实施阶段，私营企业将投入主要资本，进行交通运输基础设施的运营操作。特许经营期限一般都是20年以上，所以政府有责任对私营投资者的日常运作进行监督，以确保服务按合同的要求完成。项目期满后，政府收回转让的项目。特许经营期满，资产应当无债务、未设定担保、设施状况完好地移交给原转让方。

PPP模式只有在项目完成并由政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此有利于提高效率和降低工程建设成本，能够消除项目完工风险和资金风险。同时，PPP模式在项目初期就可以实现风险分配，政府也分担了一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商的风险，从而降低了投资难度，提高了项目融资成功的可能性。

（二）交通运输基础设施经营权的转让

1.交通运输基础设施经营权转让的原则

由于我国经营权转让主要是公路，还有少数地铁，因此后面的内容都是指公路和地铁经营权转让的相关内容。

公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，是指经省级以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权。公路经营权的转让是由省级交通主管部门授权所属的公路经营公司，将经批准的规定范围内的全部或部分公路经营权，在一定期限内转让给具有法人资格的境内、外单位经营的一种特许行为。

地铁经营权是指建成运营的地铁票务收取权以及地铁站服务设施的经营权。地铁经营权的转让是由市级政府主管部门授权所属的地铁经营公司，将规定范围内的全部或部分地铁经营权，在一定期限内转让给具有法人资格的境内、外单位经营的一种特许行为。

我国公路、地铁经营权的转让应遵循以下原则：

（1）坚持解放思想、锐意改革的原则

在具体执行时要有科学态度，谨慎从事，切不可一哄而上，要做到既大胆吸收国外及民间资金，又防止项目过多过滥，以免短期内公路、地铁产业过度民营化，以基本满足公路、地铁建设资金需求为准。

（2）坚持严格遵守国家规定的特许经营项目批准的范围和条件的原则

在选择转让项目时要慎重，一定要选择合适的项目，并且做好充分的准备工作，对有兴趣购买经营权的企业要进行严格审查，对项目事先进行正规的资产评估。

（3）坚持公平合理、风险共担、互惠互利的原则

转让经营权是为了筹集资金，加速公路、地铁发展，受让的企业或私人则是为了赚取利润。因此转让时切忌急功近利，避免在扩大资金来源的驱使下，对公路、地铁资产估价过低，造成国有资产的损失。

2.交通运输基础设施经营权有偿转让的内容

（1）公路经营权有偿转让的内容

第一，公路收费权转让。公路收费权是指国内经济组织经政府特许，向公路上的过往车辆收取车辆通行费的权利。国内外经济组织可以通过投资建造规定技术等级和规模的公路，取得有期限的收费权，也可以通过投资购买已建成收费还贷公路的收费权。

公路收费权转让是指通过贷款或者社会有偿集资建设公路，依法取得一定期限内收费权利的法人单位，根据一定的目的和要求，经有权机构批准，将收费权移交给国内外经济组织的经济行为。

第二，广告经营权转让。公路广告经营权是指特定经济组织所拥有的、在公路规定区域内进行广告宣传的权利。广告经营权可以通过政府特许无偿获得，也可以通过投资者有偿受让获得。如何取得公路广告经营权，取决于政府对高速公路广告权益的管理的制度规范。

广告经营权转让是指拥有公路经营管理的公路管理部门或法人单位，根据有关法律、法规规定，在经有权机构批准后，将收费权连同广告经营权移交给国内外经济组织或出售广告经营权，以获得一定报酬的经济行为。

第三，服务设施经营权转让。公路的服务设施是指特定经济组织所拥有的、经营公路沿线服务设施的权利。公路沿线服务设施包括公路服务区内的加油站、车辆维修站、商店、餐厅以及其他服务设施。

公路服务设施经营权转让是指拥有公路经营管理权的公路管理部门或法人单位，根据相关法律、法规规定，经有权机构批准，将服务设施经营权连同收费权移交给国内外经济组织或单独出售服务设施经营权，以获得一定报酬的经济行为。

（2）地铁经营权转让的内容

地铁经营权转让的内容和公路经营权转让的内容大致相似，主要有地铁票务收取权的转让、地铁车站及列车上广告经营权的转让和地铁车站商铺经营权的转让。

3.交通运输基础设施经营权转让期限

目前，世界各国对交通运输基础设施经营权转让期限尚无统一的确定方法。我国政府规定，公路、地铁的特许经营期最长不能超过30年。公路、地铁经营权转让年限的计算方法有两种：

第一种方法是通过计算投资回收期再加上商定的盈利期作为转让期限。例如，某高速公路的投资回收期是20年，盈利期是8年，则特许经营期可规定为28年。

第二种方法是由政府和投资建设方共同确定一个合宜的投资收益率，再根据投资收益率来计算特许经营期。以一个合宜的投资收益率作为贴现率，将投入使用后的各年预测收费向基年贴现，计算动态投资回收期，以此为特许经营的期限。合宜的投资收益率一般比同期金融市场利息率高。

在实际确定特许经营期时要考虑很多因素，要经过反复协商才能达成协议。

【注释】

[1]杜晓旭，李钕铃.中国铁路运输设备制造业国际竞争力分析[J].经济研究导刊，2016（23）：27—29.

[2]陈秀娟.我国交通运输经济存在的问题与对策[J].经贸实践，2015（6）：13，15.