贵州省经济社会发展与减贫效应研究：拓展空间视角的贫困治理理论

开展贵州省脱贫攻坚经验研究具有重要意义。随着经济社会的快速发展，人们对贫困的认知不断深化，贫困已经不仅仅是一种特殊的经济问题，更是一种复杂的社会现象；随着贫困治理的推进，生态环境、气候变化和交通便利程度等因素对贫困人口分布的影响越来越明显，贫困的空间属性日益突出，“空间”作为贫困研究的一个视角得以发展。贫困研究的空间视角主要基于贫困在空间上聚集并呈现出一定特征的事实。中国的贫困现象也呈现出明显的空间不均衡性，即大多数贫困人口集中分布于农村地区，尤其是生态环境恶劣、地理位置偏僻、公共服务和公共设施不足的区域，空间属性突出，需要在精准扶贫进程中予以回应。贵州省位于我国西南部地区，其面临的基本困难和问题是全国性特点的表征。同时，作为精准扶贫和精准脱贫攻坚战的前沿重镇和开放式脱贫试验区，其在贫困治理上取得的进展和经验也具有全国性的意义。因此，对贵州省的经济社会发展状况及其减贫效应进行深入探析，能够在理论上丰富空间视角的贫困治理理论、拓展贫困治理的研究边界，也能够为中国乃至其他发展中国家的区域贫困治理提供实践经验和借鉴，具有重要的意义。

贵州省经济社会发展带来的减贫效应明显。贵州省近年来经济社会发展实现了历史性跨越，所带来的减贫成效非常明显：第一，扎实推进扶贫开发各项工作并取得显著成效。截至2019年底，贵州省贫困人口由2012年的1019万下降至30.83万，贫困发生率下降至0.85%。农村人均可支配收入提高到10756元，66个贫困县中累计57个贫困县顺利摘帽。第二，经济持续快速发展，经济结构不断优化，与贫困分布呈现高度的耦合性，各个州（市）经济发展水平与贫困程度在地理空间的分布上具有一致性。第三，大力推进脱贫攻坚等重大民生工程，城乡居民收入水平提高明显，农村人均可支配收入增速快于城镇居民，居民收入与地区生产总值增速基本同步。第四，大规模开展交通基础设施建设，交通扶贫工作初见成效。2014年至2019年贵州省交通基础设施发展水平与贫困人口分布呈显著正相关关系，且道路交通系统完善促进收入改善的效应愈加明显。第五，不断加大教育投资力度，增加农民知识、能力、技能等脱贫致富的基本条件，实现了教育与经济、社会等领域的协同发展，减贫效益明显。贵州省的经济社会发展在未来面临着困难，如贵州仍然是全国贫困人口最多、贫困程度最深的省份之一，受国内外宏观经济环境的传导影响，长期积累的矛盾容易显现，投资需求后劲不足，地方发展走势分化等。为保障贵州省经济社会快速健康发展、脱贫攻坚任务扎实完成，本书提出如下建议：第一，重视空间异质性这一区域贫困的重要属性，从实际出发，因地制宜地规划扶贫脱贫政策；第二，科学制定基础设施规划路线，深入分析不同地区整体发展需求，秉承共享发展的理念，构建布局合理的综合交通体系；第三，优化教育资源配置，加快实施教育扶贫工程。

贵州省的脱贫攻坚取得了历史性成就。贵州省作为我国贫困面最大、贫困程度最深、贫困人口最多的省份，是全国脱贫攻坚的主战场和决战区。脱贫攻坚工程实施以来，贵州省经济社会健康快速发展，农村交通、水利、通信、医疗教育等基础设施与公共服务水平大幅改善。第一，贵州省的经济社会健康快速发展，全省的地区生产总值五年平均增速为10.14%（全国平均数据为6.86%），经济增长速度为同期全国最快。第二，贵州省的脱贫攻坚成效显著，贫困人口的绝对数量大规模减少，贫困发生率减少了25%，减贫速度高于同期全国平均水平。第三，大部分贫困县实现摘帽。第四，基础设施水平大幅提升，交通、水利、电力等建设为贫困人口带来了实际生活的便利。第五，社会公共服务呈现出崭新面貌，教育、医疗、住房等三保障工作取得了令人瞩目的成就。第六，易地扶贫搬迁取得巨大成效，2016年全国易地扶贫搬迁工作成效考核中，贵州省名列第一，成为“贵州样板”，并在党的十九大召开前举办的“砥砺奋进的五年”大型成就展上作为先进典型向全国展示。贵州的脱贫攻坚带来了贵州贫困治理能力的大幅提升。

贵州的脱贫攻坚累积了宝贵的经验。贵州在脱贫攻坚取得巨大成就的同时，创新、累积了大量的宝贵经验。党政责任体制机制创新的经验：第一，持续深入学习，确保全省广大干部群众准确领会习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和中央扶贫开发决策部署；第二，完善顶层设计，建立健全脱贫攻坚政策体系和体制机制；第三，持续真抓实干，确保脱贫攻坚各项工作精准落地见效。毕节试验区的减贫成果和经验：毕节“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验区，开发扶贫成效显著；生态环境有效改善，森林资源持续增长，水土保持工程取得巨大成效，城乡居民生活环境有效改善；人口素质全面提升，2018年人均受教育年限达到8.9年；经济社会全面发展，地区经济发展稳健，人民生活大幅改善，社会事业长足进步。脱贫攻坚的贵州认知，即以脱贫攻坚统领经济社会发展全局：把贫困治理纳入全省发展全局来谋划和推进，坚持精准扶贫精准脱贫方略，始终围绕促进贫困人口参与和分享改革与发展红利，补齐扶贫开发与城乡协调发展的各类短板，通过“大扶贫”推动基础设施、产业发展、城镇化水平、生态环境质量、公共服务均等化跃上新台阶。精准扶贫的“四看法”：“四看法”是贵州省威宁县在精准扶贫中精准识别扶贫对象和判断是否成功脱贫所采用的一套行之有效的工作方法，即“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”。“四看法”成为各地精准识别贫困人口的样板，作为精准扶贫典型经验在全国范围内得到推广。“五个一批”的“三变”改革：“三变”改革是在贵州省六盘水市探索的一条科学脱贫之路，即资源变资产、资金变股金、农民变股东，从而不断发展壮大集体经济，有力促进农业增效、农民增收和农村繁荣。

贵州省的扶贫脱贫工作实现了体制机制的探索和创新。在脱贫攻坚统领经济社会发展全局的过程中，贵州省构建了“大扶贫”机制，创新实施防返贫监测预警管理机制：第一，“大扶贫”管理机制的创新和探索，包括组织管理体制变革、精准识别与精准施策创新探索、考核和退出机制的再完善；第二，“大扶贫”外源动力拉动机制的构建和创新，包括多样高效化帮扶机制、多元化社会化扶贫模式的探索和创新、投资平台与机制的创新再造；第三，“大扶贫”内源推动机制的培育与创新，包括转换生计能力的产业就业扶贫、强化主体力量的党建扶贫、激发内生动力的扶志扶智；第四，“大扶贫”防贫监测预警机制的积极创新和探索，包括立体监测清底数、精准预警强管理、标识管理和多种保障防返贫。贵州“大扶贫”体制机制的基本经验与启示：第一，积极探索外源拉动和内源推动相融合新方式；第二，锐意改革与率先创新的新时代担当精神；第三，“大扶贫”理念和强执行力的有效融合；第四，实事求是制定符合自身条件的扶贫脱贫机制。在接续的工作中，贵州“大扶贫”面临的新挑战包括：第一，巩固脱贫成果与构建稳定脱贫长效机制的新挑战；第二，提升脱贫质量、防止和减少返贫潜在风险的经验总结和推广；第三，扶贫脱贫与乡村振兴战略衔接的政策和制度转换的挑战；第四，探索边缘贫困对象带来的新矛盾解决办法的挑战；第五，扶贫脱贫机制成效评估和社会认可度的挑战。

贵州大扶贫格局有明确的构建路径和可借鉴的经验。脱贫攻坚是一项系统工程，需要全党全社会力量广泛参与，构建专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，形成政府、市场和社会等多方力量互相协作的局面。贵州省以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，动员各方力量，从组织保障、资源和人力投入、方式方法创新等各方面提供保障，构建大扶贫格局，着重挖掘社会扶贫潜力，在国家社会扶贫政策顶层设计与制度安排的指导下，结合贵州省的实际情况制定了一系列具有贵州特色的社会扶贫政策制度。贵州省构建大扶贫格局的具体做法有：第一，强化以政府为主导的专项扶贫，奠定扶贫开发工作的基础；第二，整合各行业各部门扶贫力量，联动各部门推进行业扶贫；第三，增强与定点扶贫单位的沟通联络，加大定点扶贫工作力度；第四，建立多方合作共赢机制，深化东西部扶贫协作工作；第五，发挥企业社会扶贫主力军作用，推进企业参与扶贫工作；第六，激发社会组织扶贫活力，推动社会组织参与扶贫工作。大扶贫格局的构建在推动脱贫攻坚工作中发挥的作用日益明显，累积了有益经验，具体表现在：第一，完善大扶贫政策体系，为大扶贫格局提供制度上的支持和保障；第二，培育多元化的大扶贫扶贫主体，动员企业、社会组织和个人积极参与，凝聚最广泛的力量；第三，搭建立体化大扶贫工作平台，以“大数据+精准扶贫”的理念推动共建黔东南电商公共服务平台的电商协作模式；第四，创新多样化大扶贫工作方式，利用大数据、大平台，拓展多元扶贫主体参与脱贫攻坚的路径与方式；第五，营造和谐的大扶贫社会氛围，创新宣传方式，加强经验交流和树立典型，在全社会形成“人人皆能为、人人皆愿为、人人皆可为”的良好扶贫氛围。

贵州省在产业扶贫、就业扶贫、生态扶贫、社会保障减贫、金融扶贫、易地扶贫搬迁以及扶志扶智脱贫等领域有诸多成功经验与启示。

贵州省产业扶贫的实践与启示。贵州省在产业扶贫领域主要围绕三个方面展开工作：第一，围绕产业发展“八要素”^[1]，开展农业产业革命。（1）加强产业选择，夯实产业规模化标准化基础；（2）提升农民培训效果，打造新型产业工人；（3）抓好技术队伍建设，实现技术服务全覆盖；（4）抓好各类资金整合，助力贫困地区产业发展；（5）抓好主体培育壮大，农民合作社数量取得新突破；（6）抓好内外市场开拓，确保产销对接、上下畅通；（7）完善利益联结机制，促进农户增加收益；（8）探索“村社合一”，发挥党组织引领发展作用。第二，创新旅游扶贫。主要做法包括：（1）抓好顶层设计和战略布局；（2）实施旅游扶贫九项工程；（3）加强典型示范总结；（4）开发“贵州旅游精准扶贫云”；（5）加大资金支持力度。第三，创新电商扶贫。主要做法有：（1）大力实施“黔货”品牌塑造工程，推动“黔货”出山；（2）大力推进电商主题培育和电商人才培育；（3）完善农村电商服务体系，推动供给侧改革；（4）强化党建，走好农村电商扶贫群众路线。产业扶贫既是短期内促进增收、减贫脱贫的现实基础，也是巩固长期脱贫效果、抑制返贫的根本路径。贵州产业扶贫的启示包括：第一，尊重扶贫对象的主体地位，激发起内生发展动力。第二，积极调动新型经营主体参与扶贫开发的积极性，充分发挥新型经营主体的市场配置功能。第三，优化新型经营主体与贫困群众的利益联结机制，从人力资本开发方面创造新的经济增长点。第四，充分发挥财政扶贫资金的引导作用，将政府、贫困户和企业（合作社）联合起来组成利益共同体，最大限度地发挥财政资金的杠杆作用。

贵州省就业扶贫的实践与成效。世界银行和国际劳工组织等公认，保障就业、提高劳动收入是减贫的重要手段。贵州省践行“五步工作法”，以“一户一培训、一户一就业”动态消除“零就业家庭”，促进合同式稳定就业，不断提升就业质量，促进脱贫摘帽。具体做法有：第一，大力开展职业培训，提高培训精准度。培训内容包括就业技能培训、农村实用人才培训、民族特色手工艺培训和技能教育长期培训等。第二，通过构建高效培训网络，开展形式多样的培训活动，对培训进行严格的监督管理，创新了就业培训体系。第三，促进稳定就业和专业就业，包括促进就地就近就业、拓宽劳务输出门路、织密劳务协作网络、不断加强就业服务和加强劳务公司建设等。贵州省在就业扶贫方面的成效表现在：第一，建立了完善的信息系统，强化了任务目标管理；第二，出台了一系列扶贫政策，建立了就业脱贫攻坚工作体系；第三，总结推广扶贫成功经验，畅通拓宽了劳动力就业渠道；第四，突破现有政策，促进了易地扶贫搬迁就业创业。(www.xing528.com)

贵州省生态扶贫的实践与经验。生态扶贫是生态保护和扶贫开发的有机统一，其内涵是通过构建有效转换机制将自然资源资产变为资本，再将资本变为财富，最终消除贫困。贵州省生态扶贫工作的主要做法有：第一，做好顶层设计和政策保障；第二，加强生态建设，巩固生态补偿机制，精准管理公益岗位；第三，发展各类生态产业，探索生态资源转化为经济收益的长效机制；第四，实施生态扶贫搬迁工程，将自然保护区生态保护与贫困人口脱贫相结合。贵州省生态扶贫工作的经验，值得借鉴：第一，强化顶层设计，做好组织保障，健全生态扶贫政策支撑体系；第二，创新生态建设扶贫激励机制，内化生态环境资源的正外部性；第三，优选主导生态产业，延长价值链，促进区域生态产业相互协同；第四，强化生态扶贫责任主体，形成完整工作体系；第五，聚集多方帮扶力量，构建生态扶贫治理体系和大生态格局。在贵州的生态扶贫工作中，也存在一些挑战：第一，干部思想认识亟须提升，需坚持把生态扶贫作为重点战略；第二，缺少生态产业风险防控措施，需建立产业风险防控体系；第三，政府责任过重，需加强多元主体的参与；第四，生态旅游业品牌宣传方式单一，需形成多渠道宣传布局。

贵州省社会保障减贫的政策创新和基层实践。社会保障制度天然带有反贫困效用。贵州省创新性地制订并颁布《贵州省大扶贫条例》统领全省减贫工作，以法律条文的形式呈现出大扶贫要求和构建大扶贫战略，为全省社会保障政策体系的完善提供了较高层次的法律法规的支持和方向指引。在此基础上，贵州省逐步建立起多重保障的社会救助制度体系兜底扶贫、社会保险扶贫以及社会福利和社会服务减贫的社会保障减贫格局。同时，大胆探索，立足城乡统筹建立健全高质量、高精准、多给付形式的社会救助制度体系，以综合性保障扶贫应对多维贫困，并立足本地文化探索“文化+就业”形式帮扶就业困难群体，从质量、针对性等方面形成一系列本土化的社会保障减贫做法，成效显著。如赤水市实施特困老人全面集中供养和面向边缘老人的低偿服务，以高质量的特困人员供养政策为特困人员提供兜底保障；凯里市覆盖学前教育和义务教育的“校农”营养改善计划；安顺市西秀区以“托养+就业”模式帮助残疾人体面生活，这些都是社会保障减贫的基层典型实践。然而随着社会主要矛盾的转变，贵州省的社会保障制度及其减贫建设将面临新的挑战，亟待从以下几方面逐步过渡和优化：逐步进行社会保障减贫的制度主流化；强化益贫式社会保险制度体系建设；给予弱势群体和弱能群体更多政策关怀；建立起以村庄/社区为基础的多层次公共服务供给体系。

贵州省金融扶贫的实践与经验。金融扶贫主要是指通过向贫困群体提供金融产品和服务，实现扶持贫困户生产发展进而带动脱贫的目标。在大扶贫格局的背景下，贵州省内金融扶贫在制度、金融运行机制、金融产品和金融机构组织建设等方面都呈现了不同程度的创新与实践，并且取得一定成效。贵州省金融扶贫的成功经验主要表现为在金融扶贫资金投入增大的同时，有力推动信用工程建设、有针对性地发展地方特色产业、有效带动农户脱贫增收和改善贫困区域的基础设施。当前金融扶贫模式中主要存在两个方面问题：第一，集中还贷高峰期金融风险陡增；第二，扶贫小额信贷逾期问题可能引发金融扶贫的短期化和信用环境恶化问题。根据分析提出如下建议：第一，加强诚信与感恩宣传；第二，建立数据库，以数据为核心改变金融服务的基础逻辑；第三，发挥金融科技作用，建立多维数据化路径；第四，基于数据建立多维度的授信模型和风险决策模型。

贵州省易地扶贫搬迁的实践与经验。贵州省的易地扶贫搬迁工作着力完善顶层政策设计，出台了一系列指导性文件和实施意见；探索建立了易地扶贫搬迁“四定”工作法，即以群众意愿“定”搬迁地点、以就业岗位“定”搬迁人数、以家庭人口“定”安置面积、以家庭情况“定”脱贫措施；按照“六个坚持”要求，聚焦搬哪些、如何搬、如何稳等关键性问题，积极探索“五力汇集”的易地扶贫搬迁新模式；以“新市民计划”助推搬迁群众融入社区生活；以易地扶贫搬迁安置点为基本单元，对已经搬迁入住的项目开展拉网式“回头看”。贵州省易地扶贫搬迁的经验可以总结为：第一，贯彻“六个坚持”全面提高搬迁质量。一是坚持省级统贷统还，市县集中精力抓搬迁；二是坚持以贫困自然村寨整体搬迁为主，精准落实搬迁对象；三是坚持城镇化集中安置；四是坚持以县为单位集中建设，规范工程项目管理；五是坚持不让贫困户因搬迁而负债；六是坚持以岗定搬、以产定搬，精准落实就业和产业脱贫措施。第二，以“五个三”助力搬迁群众升级保障，即盘活承包地、山林地和宅基地三大资源，统筹就业、就学、就医三大民生问题，衔接低保、医保和养老保险三类保障，建设经营性公司、家庭农场和公共服务站三个场所，建立集体经营、社区管理服务、群众动员组织三种机制服务群众，确保搬迁群众安居能乐业、搬迁能脱贫、脱贫能致富。第三，以“五个体系”建设推动搬迁后续帮扶工作，“五个体系”即完善基层党建体系、基本公共服务体系、培训和就业服务体系、文化服务体系和社区治理体系。

贵州省扶志扶智的实践经验与现实挑战。扶志扶智是精准扶贫的重点也是难点，扶志扶智工作的主要做法为“两大机制+‘软硬’两招”。两大机制是县直部门干部全部下沉到一线的驻村帮扶机制和重视挖掘本土脱贫“种子资源”的党政引领机制。“软硬”两招中“软招”重渗透，通过宣传教育、典型示范引领贫困人口立志弘志，建立了集中与分散、动态与静态、阶段性与长期性、普遍性与精准性全面结合的宣传教育机制，深入做好贫困群众思想工作；“硬招”以四场硬仗和法治扶贫为抓手，切实将扶贫与扶志扶智相结合，重视法治扶贫，化解各种矛盾。贵州志智双扶的主要经验有三点：一是明确产业扶贫是夯实扶志扶智的重要经济基础；二是精心构建党政引领扶志扶智的工作机制；三是始终贯穿让贫困群众“动起来—富起来”的内容主线。面临的主要问题有四点：一是乡村教育方面城乡差距与横向差距并存，是教育发展和教育扶贫的薄弱环节；二是产业扶贫的政府主导力度大，扶志扶智的经济基础需要市场支撑；三是扶志扶智面临老年乡村的现实挑战；四是家庭维度的缺失在很大程度上抵消了政策红利。因此，2020年后贵州扶志扶智工作一是要补齐乡村教育短板，阻断贫困代际传递；二是建立产业发展的市场机制，处理好城镇化规律带来的人口空间聚集趋势、根据贵州乡村产业的特色转变销售思路、根据数字经济属性树立范围经济思维等三个关键问题；三是要提前谋划，应对乡村人口老年化中扶志扶智的挑战；四是可以考虑试点先行，面向贫困地区农村家庭母亲角色提供公共支持。

【注释】

[1]产业发展“八要素”：产业选择、培训农民、技术服务、资金筹措、组织方式、产销对接、利益联结、基层党建。