我国休闲产业政策发展与趋势

政府的政策是随着时代演变，因时、因地发生着改变。总的来说，休闲政策的发展趋势是越来越市场化和开放化，并且鼓励休闲产业的发展。我国的政府休闲产业发展政策则主要包括带薪休假、黄金周、国民经济发展纲要、假日经济等内容。

休闲产业发展规划主要分为两个方向：微观层面上对于休闲产业的空间布局进行发展规划；宏观层面上对于休闲产业战略性发展思路进行规划。通过微观与宏观的结合，休闲政策与休闲规划的结合，将空间规划落实为具体政策措施，休闲战略对休闲政策制定给予宏观指导。

1.带薪休假及相关假日休闲政策

“带薪休假”概念最早源自国外。回顾我国的假日政策的历史，1949年12月23日发布了《全国年节及纪念日放假办法》，形成了新中国成立年初每年的法定休闲时间约为59天的节假日基本格局。1991年6月，国务院下发《关于职工休假问题的通知》开始对职工带薪休假做出相关规定。1995年颁布实施的《劳动法》则规定劳动者连续工作一年以上可以享受带薪年休假。1995年我国开始实行双休日制度。1999年国务院修订《全国年节及纪念日放假办法》。2000年开始“黄金周”政策则开始实行，2008年1月1日，中国实行新的《全国年节及纪念日放假办法》和《职工带薪年休假条例》，在全国全面推行带薪休假制度。2014年8月21日，国务院出台《关于促进旅游业改革发展的若干意见》中提到要切实落实职工的带薪休假制度。

我国假日政策安排及功能与我国社会经济发展和人民群众日益增长的需求密切相关。1995年我国提出职工的带薪休假方案，但直至今日，我国的带薪休假制度落实发展的进程相对仍较为缓慢。带薪休假于2008年开始重新被重视，主要是由于“黄金周”凸显出的旅游矛盾。许多学者主张，“黄金周”期间的供不应求与“黄金周”之后的供过于求周而复始地出现，长此下去将会损伤我国旅游可持续发展的资源、环境、经营和消费基础［218］。因此，带薪休假的再次提出其目的是为了缓解人们休闲与旅游的时间不均衡性，促进休闲与旅游的可持续发展。2014年，携程网进行了一项关于带薪休假意愿的调查。调查显示，我国目前有80%的人希望通过带薪休假的方式进行休闲，而不是“黄金周”。若带薪休假成了“法定假日”，对许多人来说，一年四季都为“黄金周”。但根据清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明牵头的相关课题组的调查，目前我国的带薪休假落实率只有50%左右。

表7-5　中国“黄金周”假日旅游统计一览表

带薪休假在实施过程中面临许多困难，还需要通过政府、社会组织及劳动者的共同努力才能早日顺利推进。

1）政府在制度实施和落实方面起主导作用［219］

一项法律制度的出台和实施需要依靠政府的强制推动和执行。在进行休假制度改革的过程中，政府起着提供政策、法律、执行、监督等多方面的支持作用。第一，政府应当借鉴国外的经验，进一步完善带薪休假制度，尽快建立相应的配套措施和保障措施，切实改变一些不够人性化的规定；第二，政府应加大制度的宣传力度，提高大众对带薪休假制度的了解和认识，让人们认识到带薪休假制度的社会意义；第三，政府应当建立有效的监管机制，人事、劳动等主管部门要切实担当起监管的职责，制定具体的操作计划和可行的操作办法，配备相关的专门机构和人员加强监督和管理。

2）加强劳动者保护组织的社会监督

在我国，工会是代表劳动者利益的组织，要争取带薪休假这样的权利，工会才有足够强大的实力。工会组织普遍存在于各行各业，与劳动者有直接而广泛的接触，能得到最真实的最直接的信息，有助于保证劳动者带薪休假福利的实现，并在权利被侵犯时对其及时予以救济，也有利于对资方进行实时的监督，并对违反制度的资方进行举报，使之得到惩治。工会组织是最佳的带薪休假制度的社会监督者。

3）培育劳动者以及管理者的权利观念

尽管带薪休假制度在中国得到了一定的普及，但带薪休假的推行仍有观念上的阻力。公众基本上能够理解并接受带薪休假制度，但是大多数的公众却很难去主动争取带薪休假的权利。切实地实施落实带薪休假制度，要树立劳动者和用人单位带薪休假的观念。让拥有权利者争取自己的休假权利，使控制权利者愿意协助权利者实现自己的休假权利［220］。

4）多渠道的落实带薪休假

带薪休假制度的落实应具备法律效力。带薪休假的渠道可以也应该多样化。例如，在工作层面上实现弹性工作制，即职工若想获得更多的休闲时间，则可以通过提高工作效率等来相对快速完成规定的任务，从而能够更合理灵活地安排自由时间。分时度假同时也是一种有效的方式。可以通过假期时间的合理分配将集中性的休闲活动在时间上进行均衡。

2.休闲产业发展规划

1）休闲产业发展战略规划

战略规划是政府对区域中长期发展目标的设计和规划［221］。战略管理实际上是对所制定战略的贯彻和执行过程。战略规划的作用在于使公共部门在工作中对未来发展有明确的方向。休闲组织所做的战略性规划需要更多公众参与到制定过程中来，也意味着公众将受到该战略的影响。政府出台的休闲产业发展战略规划对休闲组织、企业、休闲者等利益相关体产生重要的影响。我国国民休闲的战略思路主要有以下几个方面。

（1）统筹规划国民旅游休闲。《国民旅游休闲纲要》的出台，传达了国家推动国民休闲发展的重要导向，对休闲产业发展具有指导性意义。《国民旅游休闲纲要》的制定不仅体现了国家对休闲产业发展的重视，也是国家日益关注民生的体现。

（2）积极谋划休闲业发展前景。《国民旅游休闲纲要》明确了至2020年我国旅游休闲的发展目标，即到2020年，职工带薪年休假制度基本得到落实，城乡居民旅游休闲消费水平大幅增长，健康、文明、环保的旅游休闲理念成为全社会的共识，国民旅游休闲质量显著提高，与小康社会相适应的现代国民旅游休闲体系基本建成。

（3）确定休闲产品发展导向。传统的休闲产品逐渐受到新兴休闲产品的挑战。为适应人民群众的休闲个性化需求，国家及政府阐释了对休闲产品的发展导向。例如，在2014年出台的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中，明确指出大力发展乡村旅游、创新文化旅游产品、积极开展研学旅行、大力发展老年旅游、扩大旅游购物消费。这些内容构成了休闲产品和产业的未来发展方向。

（4）完善休闲环境与保障措施。休闲活动的开展依赖休闲环境，休闲活动的质量与休闲环境的完善度密切相关。国家对休闲环境与休闲保障给予了足够的重视。《国民旅游休闲纲要》中则提到了保障国民旅游休闲时间。该纲要中提出改善国民旅游休闲环境、推进国民旅游休闲基础设施建设等优化休闲环境的措施。落实《职工带薪年休假条例》，对国民休闲时间与工作时间的冲突起到了缓解作用。

2）休闲产业规划空间布局

休闲空间规划包含两个重要的过程和内容：一是详细的需求—供应分析，二是广泛的咨询和调查工作，包括对居民、社团、组织、使用者的调查等［222］。除此之外，在进行休闲空间规划时，还需要考虑休闲空间的功能布局、资源分布、交通条件、依附定位等。开放空间的规划内容和框架，如图7-3所示。

图7-3　开放空间规划［223］

例如，在环城游憩带规划时，需要对城郊条件进行分析。城郊空间距离城市中心远近、城郊休闲设施设备如何、环境如何等内容，皆需要系统地分析。确定城郊目标群体与客户、目标客户的休闲需求分析、城郊居民的态度等，确定城郊土地的利用情况与价格、市场容量多少、交通条件如何、是什么性质的休闲、定位于几级城市圈等条件。总结需求、供给信息和中间条件，一方面由政府出台相关规划指导，另一方面由企业进行具体的规划设计。

3.休闲产业政策发展趋势

1）更加注重创造国民休闲空间

休闲空间是对国民休闲活动场所和对象的抽象概括。我国公共空间设计缺乏对大众休闲的充分重视，多样化的国民休闲需求与相对匮乏的休闲供给之间的矛盾十分突出。将创造国民休闲空间写入国民休闲政策是十分必要的。

可自由支配收入和闲暇时间是休闲消费的两个必要条件，当前在国民可自由支配收入保持稳定增长的情况下，通过国民休闲政策进一步保障国民闲暇时间，适当增加国民闲暇时间的灵活性，将极大优化国民休闲消费环境，缓解休闲供需结构性矛盾，对维护国民休闲权益和提高国民休闲质量而言有着重要意义。在国民休闲消费的起步阶段，培养国民健康休闲习惯是政府的重要任务，在中华传统美德和社会主义道德指引之下，融个人目标、社会目标、文化目标和生态目标于一体，以高尚的道德引领大众，以健康的方式愉悦身心，是培育国民健康休闲习惯的基本要求。

2）更加强调休闲体验创新

随着体验经济时代的来临，围绕消费需求创造出值得回味的消费体验成为休闲经济活动的重要内容。休闲消费具备体验经济的一切特征，体验质量已经成为休闲消费者所追逐的核心价值。

国民休闲需求始终处于一个动态发展且快速演进的过程之中。多元化与多变性是国民休闲体验需求的基本特征，休闲体验创新成为保障和提升国民休闲体验质量的关键。在当代，科技与文化是休闲体验创新的两大源泉，以科技创新推动休闲体验形式创新，以文化创新推动休闲体验内涵创新，是休闲产品体验创新的基本手段，也是国民休闲政策的一大着力点。国民休闲政策应采取措施进一步推动科技研发和文化创意的相互融合，使休闲产业从文化创意中发掘灵感，从科技创新中寻找手段，从科技和文化的整合创新中获得休闲产品创新的不竭动力。文化与科技主导下的休闲体验创新是维持和提升休闲产品体验质量的必然选择，是驱动国民休闲的发展之本［224］。

3）更加完善休闲需求和休闲供应管理［225］

一方面，通过各方面的努力，逐步清除休闲参与的障碍性因素，以引导休闲需求的不断增长。目前影响中国人休闲参与因素很多，这其中包括个人的、社会的和机会等方面的因素。具体而言，目前直接制约人们休闲的因素包括：节假日制度不够合理、医疗费用、教育费用、买房费用过高，社会保障制度不健全，休闲教育落后，休闲有关的政策法规不完善等。只有根本上解决好这些问题，国民休闲参与和休闲需求的潜力才能发挥出来。

另一方面，重点抓休闲产业的规划和质量管理，以提升休闲供应的质量、丰富休闲供应的类型，满足休闲需求。在这个过程中，要注意借鉴国外经验，强化对游憩设施的管理。

例如，这些国家往往通过价格政策来实施对乡村游憩设施的管理。在价格政策中，合理的收费政策对实现乡村游憩设施管理的目标，即满足游憩者需求、合理控制游憩容量、保护生态环境和游憩资源，起到了很好的作用。这些好的管理措施也可以为我国游憩地管理所借鉴。西方政府在休闲产品和服务的营销上承担了一定的责任，政府往往在各种休闲产品的全球推广方面进行直接的资金投入，或在国内外设立相应的推广机构。

4）休闲政策体系更加全面

2013年国家颁布了《旅游法》，旅游行业有了基本法律。随着休闲需求和休闲消费的不断增加，迫切需要一系列政策性的法律法规。2009年《国民旅游休闲纲要》出台，未来休闲的政策和法律法规将会囊括更全面的休闲内容。吴承忠借鉴国外的休闲政策的发展经验和国内的休闲经济发展的实际情况，建议我国政府应当制定《国家中长期休闲发展战略规划》和《国家休闲法律体系建设规划》。《国家中长期休闲发展战略规划》将成为制定《国家休闲发展总体规划》的重要基础，《国家休闲法律体系建设规划》将对未来若干年内休闲法律、法规的制定提供方向性、目标性、进度、程序等方面的原则性指导。从休闲人权的高度来保障公民的休闲利益，协调休闲事业和休闲产业中企业、非政府组织、休闲者、政府组织之间的关系［225］。

5）休闲政策的对象将更加细分(www.xing528.com)

随着休闲需求和休闲市场的细分，未来休闲政策的对象将更加细化。未来的休闲政策可以划分为户外游憩政策、运动休闲政策、艺术与娱乐休闲政策、旅游政策、特殊人群的休闲政策等几类。每一类休闲政策中仍能继续细化，使得休闲政策更具针对性和可操作性。例如，对于户外游憩政策中，可细分乡村游憩政策，针对乡村中的休闲开发制定指导和规范性政策。表7-6是未来对休闲政策对象进行细分的一种方法。

表7-6　休闲政策分类表

休闲政策的发展是伴随着休闲市场规模扩大而应运而生的。休闲政策关系着休闲人群、政府、社区、休闲供应者等诸多利益相关者。由于休闲经济和休闲产业发展具有明显的综合性，休闲政策需要不断完善和丰富。

拓展阅读7-4

国民旅游休闲纲要

为满足人民群众日益增长的旅游休闲需求，促进旅游休闲产业健康发展，推进具有中国特色的国民旅游休闲体系建设，根据《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号），制定本纲要。

一、指导思想和发展目标

1.指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照全面建成小康社会目标的总体要求，以满足人民群众日益增长的旅游休闲需求为出发点和落脚点，坚持以人为本、服务民生、安全第一、绿色消费，大力推广健康、文明、环保的旅游休闲理念，积极创造开展旅游休闲活动的便利条件，不断促进国民旅游休闲的规模扩大和品质提升，促进社会和谐，提高国民生活质量。

2.发展目标

到2020年，职工带薪年休假制度基本得到落实，城乡居民旅游休闲消费水平大幅增长，健康、文明、环保的旅游休闲理念成为全社会的共识，国民旅游休闲质量显著提高，与小康社会相适应的现代国民旅游休闲体系基本建成。

二、主要任务和措施

1.保障国民旅游休闲时间

落实《职工带薪年休假条例》，鼓励机关、团体、企事业单位引导职工灵活安排全年休假时间，完善针对民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工的休假保障措施。加强带薪年休假落实情况的监督检查，加强职工休息权益方面的法律援助。在放假时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，地方政府可以探索安排中小学放春假或秋假。

2.改善国民旅游休闲环境

稳步推进公共博物馆、纪念馆和爱国主义教育示范基地免费开放。城市休闲公园应限时免费开放。稳定城市休闲公园等游览景区、景点门票价格，并逐步实行低票价。落实对未成年人、高校学生、教师、老年人、现役军人、残疾人等群体实行减免门票等优惠政策。鼓励设立公众免费开放日。逐步推行中小学生研学旅行。各地要将游客运输纳入当地公共交通系统，提高旅游客运质量。鼓励企业将安排职工旅游休闲作为奖励和福利措施，鼓励旅游企业采取灵活多样的方式给予旅游者优惠。

3.推进国民旅游休闲基础设施建设

加强城市休闲公园、休闲街区、环城市游憩带、特色旅游村镇建设，营造居民休闲空间。发展家庭旅馆和面向老年人和青年学生的经济型酒店，支持汽车旅馆、自驾车房车营地、邮轮游艇码头等旅游休闲基础设施建设。加强公园绿地等公共休闲场所保护，对挤占公共旅游休闲资源的应限期整改。加快公共场所无障碍设施建设，逐步完善街区、景区等场所语音提示、盲文提示等无障碍信息服务。

4.加强国民旅游休闲产品开发与活动组织

鼓励开展城市周边乡村度假，积极发展自行车旅游、自驾车旅游、体育健身旅游、医疗养生旅游、温泉冰雪旅游、邮轮游艇旅游等旅游休闲产品，弘扬优秀传统文化。大力发展红色旅游，提高红色旅游经典景区和精品线路的吸引力和影响力。开发适合老年人、妇女、儿童、残疾人等不同人群需要的旅游休闲产品，开发农村居民喜闻乐见的都市休闲、城市观光、文化演艺、科普教育等旅游休闲项目，开发旅游演艺、康体健身、休闲购物等旅游休闲消费产品，满足广大群众个性化旅游需求。鼓励学校组织学生进行寓教于游的课外实践活动，健全学校旅游责任保险制度。加强旅游休闲的基础理论、产品开发和产业发展等方面的研究，加大旅游设施设备的研发力度，提升旅游休闲产品科技含量。

5.完善国民旅游休闲公共服务

加强旅游休闲服务信息披露和旅游休闲目的地安全风险信息提示，加强旅游咨询公共网站建设，推进机场、火车站、汽车站、码头、高速公路服务区、商业集中区等公共场所旅游咨询中心建设，完善旅游服务热线功能，逐步形成方便实用的旅游信息服务体系。完善道路标识系统，健全铁路、公路、水路、民航等的旅游交通服务功能，提升旅游交通服务保障水平。加强旅游休闲的安全、卫生等保障工作，加强突发事件应急处置能力建设，健全旅游安全救援体系。加强培训，提高景区等场所工作人员、服务人员和志愿者无障碍服务技能。创新人才培养模式，提高旅游休闲高等教育、职业教育质量，加快旅游休闲各类紧缺人才培养。

6.提升国民旅游休闲服务质量

制定旅游休闲服务规范和质量标准，健全旅游休闲活动的安全、秩序和质量的监管体系，完善国民旅游休闲质量保障体系。倡导诚信旅游经营，加强行业自律。加强跨行业、跨地区、多渠道的沟通和协调，打击欺客宰客、价格欺诈等严重侵害消费者权益的违法行为。发挥社会监督和舆论监督作用，畅通旅游休闲投诉渠道，建立公正、高效的投诉处理机制。依法维护经营者和消费者的合法权益，维护公平竞争的旅游休闲市场环境。

三、组织实施

1.加强组织领导

发展改革和旅游部门负责实施本纲要的组织协调和督促检查。各相关部门要将旅游休闲纳入工作范畴，发挥工会、共青团、妇联等人民团体以及相关行业协会的作用，共同推动国民旅游休闲活动发展。

2.加强规划指导

要把国民旅游休闲纳入各级国民经济和社会发展规划，以及相关行业和部门的发展规划。加强对各地旅游休闲发展的分类指导，鼓励有条件的地方编制适合本地区旅游休闲发展专项规划。城乡规划要统筹考虑旅游休闲场地和设施用地，优化布局。

3.加大政策扶持力度

逐步增加旅游休闲公共服务设施建设的资金投入。鼓励社会力量投资建设旅游休闲设施，开发特色旅游休闲线路和优质旅游休闲产品。鼓励和支持私人博物馆、书画院、展览馆、体育健身场所、音乐室、手工技艺等民间休闲设施和业态发展。落实国家关于中小企业、小微企业的扶持政策。

4.加强监督管理

地方各级人民政府要按照本纲要的要求，加强旅游市场管理，强化综合执法，确保旅游休闲的相关法律法规和标准规范得到有效实施。

（资料来源：院办公厅.《国务院办公厅关于印发国民旅游休闲纲要（2013—2020年）的通知》［EB/OL］.（2013-2-18）.中央政府门户网站http：//www.gov.cn/zwgk/2013-02/18/content＿2333544.htm.）

习　　题

【思考题】

（1）什么是休闲产业投资决策？其影响因素有哪些？

（2）如何评估休闲投资决策的效应？

（3）如何表述休闲经济的外部性？其能带来什么？

（4）联系实际谈谈政府为什么要对休闲经济进行管理和干预。

（5）休闲政策的作用有哪些？休闲政策与休闲规划关系如何？