城乡一体化土地规划重要措施

14．5．1 土地资源市场化配置

在人多地少的国情条件下，提高土地资源的利用效率，合理有效配置土地资源，成为土地利用规划编制中的重要措施。

①在现代市场经济体系中，政府和市场是相互关联的两个重要组成部分，政府是经济管理和调控主体，市场是配置各类经济资源的基础环节、媒介产权产品和其他要素交换活动的基本场所。政府和市场的关系，决定着市场经济体制的基本走向和运行质量。政府行为往往表现为经济管理和宏观调控，市场功能往往表现为供求、价格自发调节和自由竞争，两者紧密关联、相互交织、缺一不可。从理论上来说，无论是市场机制的调节还是政府的主导作用，都可以实现土地资源的有效配置，问题在于单纯依靠其中任何一种机制，要达土地到资源充分有效的配置，都需一系列条件，而问题的关键恰在于这些必备的历史条件都尚不完全具备，从而使得单纯依靠市场或单纯依靠计划实现土地的资源最优配置具有极大的不现实性。

②在计划经济体制下，政府力图通过完善的计划来反映不同的土地需求，并且采用划拨的方式向土地使用者提供土地。这种土地资源的有效配置需要两个最关键的条件：第一，政府的计划必须能够及时地全面反映所有的土地需求；第二，政府必须有足够多的土地资源供给，而土地使用者都能够高效地利用土地。事实上，这两个最基本的条件是难以满足的。为什么难以满足呢？一是分布于社会各个角落的土地需求信息，并不可能完全地反映在政府计划中。即使能够反映出社会对土地资源的需求变化，也必须通过计划或行政指令等一系列复杂的过程，计划与需求之间存在着相当长的滞后现象。因此，并不能满足全面和及时反映土地资源的需求状况。二是土地资源的稀缺性，政府不可能有充足的土地资源进行配置；同时土地使用的主体是企业，而调控的主体却往往是政府。土地利用效率的高低并不直接和土地使用主体的利益相联系，因此稀缺的土地资源被严重地浪费。

正是由于计划机制的土地资源有效配置的这种无法满足的条件，必须用市场机制的配置机制加以替代。通过土地价格的信号，把分散在社会需求各个角落的土地需求和相应的限制联系起来，从而最有效地实现土地资源的和谐配置。通过价格这只无形的手，使得土地资源配置达到最优。

③土地资源配置中的市场失灵。土地资源的有效市场配置必须建立在完全的土地市场条件之下。市场机制并不是一种完美的机制，也并不是在所有的领域都能发挥作用。导致市场失灵的主要类型有公共产品、外部性、自然垄断和信息不对称等。纯公共产品的消费具有非竞争性和非排他性，即增加一个人对某种公共产品的消费或享受并不会减少其他人对该物品的消费数量和质量，而要排除某个人对该产品的消费也几乎是不可能的。个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有为此承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。外部效应除了影响社会经济效率之外，还会导致成本或报酬分担不合理，从而会妨碍社会的公平。自然垄断和非自然垄断市场效率是以完全充分的竞争为前提的，然而现实的市场并不具备这种条件，经济也许处于非完全竞争状态。市场信息的不对称会导致市场运转不完善。

正是由于市场的失灵，为政府干预土地资源配置找到了合理的理由，而且没有政府的干预和调控，许多问题是难以得到解决的。但这并不意味着政府要长期、大范围地干预市场，更不应该直接作为市场主体而垄断市场。塑造市场主体，通过企业改制，将国有企业塑造成自负盈亏、自主经营、自我发展、自我约束的微观市场经营主体。另一方面，允许多种所有制企业发展壮大。真正市场主体的大量存在才能形成真正的市场有效需求，市场机制才能发挥作用，土地资源才能真正得到高效配置。

14．5．2 强化农业基础地位

在我国，粮食安全与耕地保护被反复、高度地强调。耕地保护更被奉为基本国策，我国还要“继续实行世界上最严格的耕地保护制度”，土地管理法甚至被业内人士称作“耕地保护法”——事实上，耕地保护也的确是我国现行土地基本制度的重要理由和根据。因此，粮食安全与耕地保护在未来土地利用规划中占有不可或缺的地位。

对粮食安全与耕地保护的质疑主要基于经济效用的理由：我国的粮食安全并不存在问题（粮食安全可通过加大农业要素投入、国际粮食市场进口来保障，且我国的粮食储备本已偏高）；我国耕地保护制度的实效性也非常低下，并未有效遏制滥占耕地；耕地保护制度也阻碍城市化进程。然而，人口大国的吃饭问题，无疑是人类最为基本的需求，尤其是对我国这样曾经历重大饥荒、拥有巨量人口的第一人口大国，更是大问题。因此，粮食安全与耕地保护已经成为天然正当的、不可触动的神圣教条，即使微弱的质疑也可能引来激辩和围攻。

在落实耕地保护与粮食安全的基础上，进一步明晰、落实农民的农地产权，并完善土地权利的法律救济机制，是今后管理中需要补齐的工作。

14．5．3 保障农民权利

为保护耕地，我国土地管理法严禁农民对农地开发建设（除在乡村体内循环的宅基地、乡村公益用地和乡镇企业用地），实行土地用途管制制度。建设用地需占用农地的，必须先由政府征收再由其进行配置，小产权房就是这一制度的产物。不仅如此，我国的耕地保护措施还包括耕地总量控制（即俗称的“18亿亩耕地红线”）与建设用地指标配额控制。

耕地保护显然包含着保护耕地免受滥占、保护农民土地权利和保障粮食安全的积极含义，而且农地开发具有很强的不可逆性，即农地转作建设用地易、建设用地恢复为农地难。然而，容易忽略又更为重要的是，耕地保护也意味着农地只能用于耕种，而不得用于更高收益的用途（因为农业用途的比较收益总是较低的）。这就必然会使农民因此承受不公平的负担，使农民失去了土地开发权，承受了额外的负担，但又没有规定公平补偿，权利人也难以获得法律救济。同时也更缺乏激励性、更合乎公平的耕地保护机制。

这不仅严重影响了农民享受土地增值的权利，还通过征地时的低价补偿侵害农地本身的价值。土地的增值除土地产权人自己的投入外，主要是由于社会发展尤其是公共设施的改良，即所谓的自然增值。自然增值完全归农民当然不公平，但完全归政府显然也不公平，因为农民作为土地产权人不仅有权分享，而且应享有相当的份额。

近年来我国实行了一系列被广为称道的惠农措施。但农业扶持其实是基于农业的“战略性、弱质性和基础性”而本应由政府承担的责任，也是各国所普遍采取的措施。

说是惠农，其实也是弥补我国长期以来以牺牲农村、农业发展城市和工业而早应偿还的历史欠账。

当前的惠农措施性质仍属于政策性的“恩惠”，而对农地开发权损失公平补偿则是政府必须承担的法律责任。应该说，政府承担这种法律责任，其力度相比农民的土地开发权损失和粮价管制造成的收入损失，还相差甚远。因此，当前的惠农措施的意义不应无限夸大。

近年来，农民消极抗旱的报道屡见报端，农业主要靠“老弱病残”更是被说滥的话题，农田撂荒现象仍到处可见。农民种粮积极性低下的上述种种现象清晰地表明，当前的惠农措施并不足以弥补粮价管制的损失。当前粮食安全与耕地保护措施，固然有利于使城镇居民和经济发达地区可以以政府可控的、低廉的价格获取粮食，有利于用较低成本维持社会稳定，但其成本却是由农民和农业地区承担。这也正是农民收入增幅迟滞、农业地区发展缓慢的根本原因。低粮价不仅补贴了穷人，也补贴了富人，既不经济，也不公平。

由于耕地保护会造成农民承受不公平负担，因此国外在法律上首先有两种救济方法：第一，如对土地的管制造成不公平负担的，就可能构成管制性征收，就必须由政府按照宪法公平补偿；第二，强制出售（compulsory sale）或反向征收（inverse condemnation），即当土地因受管制而无法合理利用获利的，可要求政府按照公平市场价购买该土地。

此外，为能在尊重土地产权的前提下保护耕地不被开发，国外还创制出新的耕地保护机制，主要有税收评估优惠（preferential tax assessment）、购买开发权（PDR，purchase of development rights）。这两者更有效。

通俗地讲，购买开发权就是评估农地用于更赚钱的其他用途能多赚多少钱，然后政府以此价格购买该土地的开发权，之后该土地不得再进行开发；转让开发权，是指如禁止土地开发，那么政府负责协调将该土地的开发权出售，购买土地开发权的地方就可以进行更高密度的开发。

这些机制的共同特点是以更公平的方式来保护耕地。另外，尽管不同国家的粮食生产能力不同，这些国家也会通过不同程度的价格支持、干预性收购、财政补贴和鼓励出口等政策调节粮食市场，但其目的在于保护农民的利益，进而保证粮食生产的稳定发展。

总之，粮食安全与耕地保护必须尊重农民的土地权利，而不能再无偿地禁止农地开发。其实，财产的主人才最珍视他们的财产，因此当务之急乃是进一步明晰、落实农民的农地产权，并完善土地权利的法律救济机制，落实耕地保护的激励机制。

14．5．4 拓展建设用地空间

土地资源管理的双保即“保护资源、保障发展”，除土地资源保护之外，就是合理调整土地资源利用结构，保障经济社会科学发展。随着经济社会的快速发展，建设用地空间不足成为制约地方发展的制约因素之一。

自2008年以来，国土资源部通过在全国推行“局部试点—政策完善—政策储备—全面推行”的“渐进式”改革，有效地保障了经济社会发展合理用地需求。

14．5．4．1 “1＋8”组合政策的基本内容

“1＋8”组合政策是我国在保证每年建设用地增量安排的同时，拓展建设用地新空间的8条途径。“1”代表土地供应增量计划，“8”代表增加土地供应的具体策略，包括农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩试点、低丘缓坡等未利用土地开发、工矿废弃地复垦调整利用、城镇低效用地再开发、闲置土地处置、科学围填海造地和未利用地开发。

14．5．4．2 土地管理改革试点总结

1．农村土地综合整治——成都市

近年来，成都市在组织农民自主实施土地综合整治过程中创新完成了一系列创新，其核心内容是：明确只有完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、土地承包经营权、林权确权登记发证的区域，才能申请实施整治项目；建立合作社或集体资产管理公司，实施整理，将集体资产进行融资，以解决农民自主实施土地综合整治项目的资金问题；农民集体和农户可在整治项目立项批准后，持立项批复到农村产权交易所挂牌，寻找投资者；各类投资者均可获取投资开展农村土地综合整治的指标（即地票），指标可由投资者自用，也可以到农交所公开交易。

2．城乡建设用地增减挂钩试点——咸宁市

以增减挂钩试点为核心，整合相关部门的力量及资金，特别是将增减挂钩拆旧区列入到农村土地综合整治项目中，使增减挂钩项目区成为新农村建设综合改造区，完全融入新农村建设之中。新农村建设也给实施增减挂钩带来了很好的平台，广泛吸收社会资金对农村土地综合整治项目进行投入后，通过增减挂钩实现投资收益。企业参与投资，在居民点拆旧建新中，实行了“先建后拆、边补边拆、占劣补优”办法，大大提高了群众的积极性，加快了项目建设；企业参与调整了农村产业结构，促进了种养殖等当地特色产业规模化发展，也使增减挂钩项目发挥了很好的经济效益和社会效益。(www.xing528.com)

3．低丘缓坡等未利用地开发——十堰市

湖北十堰市是全国低丘缓坡土地综合开发利用试点城市之一。其核心做法：利用地理信息系统对全市境内的低丘缓坡资源进行调查摸底；编制了《十堰市低丘缓坡土地综合开发利用专项规划》，并获得了国土资源部的批准；具体山体利用项目的实施过程中，建立了国土资源、规划、建设、环保、水利、林业等多部门的联合审批制度，通过山体利用项目，直接将低丘缓坡开发为建设用地；由相应项目主体承担报批费用和支付被征地农民的征地补偿、拆迁安置费用，切实维护了被征地农民的合法权益。

4．工矿废弃地复垦调整利用——晋城市

山西晋城作为全国工矿废弃地复垦试点城市之一，在试点过程中开展了一系列的尝试与创新。该市在全市域范围内组织开展了工矿废弃地调查，建立了工矿废弃地数据库，组织编制了工矿废弃地复垦利用专项规划，在规划中明确了复垦的目标任务、项目布局和时序安排，并提出调整利用的方向和区域，统筹安排建新区用地。复垦坚持山、水、田、林、路综合整治，优先复垦为耕地。该市通过工矿废弃地复垦利用，不仅加快推进了矿山环境恢复治理工作，有效地改善了生态环境，也对保护耕地起到积极作用。

5．城镇低效用地再开发——广州市、佛山市

城镇低效用地再开发是国土资源部在广东省与国土资源部共建项目——“三旧”改造的实施过程中不断总结提炼出来的。由于是部省共建项目，国土资源部给予了广东省极大的政策优惠。广东省政府2009年制定的相关文件中对现行的国土资源政策就有了较大突破，核心内容：一是简化补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。

广州市形成了“城中村”改造的四种模式：一是公开出让融资实施全面改造，也被称为猎德模式；二是自行改造、协议出让融资，实施全面改造；三是滚动开发实施全面改造，例如花地村。四是人居环境建设带动综合整治的改造。

佛山市旧城改造顺利实施，改造模式主要分政府主导和土地权属人自行改造两种模式。其中，政府主导模式主要是指政府根据规划的需要，对片区进行连片改造整体开发。自行改造就是土地权属人有拆迁意愿，愿意自行改造，通过项目单位或者成立业主利益主体，发起拆迁项目以完成开发。

6．闲置地处置——文昌市

海南省文昌市通过实地调查，把握闲置土地的分布现状，采取“图斑、实地、批文”三结合方式开展闲置土地全面清查。在此基础上制定了《文昌市盘活存量建设用地的暂行规定》，对已清查出的闲置土地，针对闲置土地的形成原因，采取无偿收回、有偿收回、代为处置、收取土地闲置费限期盘活开发等多种方式进行了分类处置，很大程度上盘活利用了城市存量建设用地。

7．未利用地开发——兰州市

兰州市在未利用地开发试点工作中建立统一集中、配套完善的农业集中区，使原有耕地数量不减少、质量不降低；建立土地平整、基础设施配套的建设用地储备区，并根据市场需求统一供应，逐步吸纳企业入驻，探索不占或少占耕地开辟建设用地新空间的用地模式，在一系列创新工作中有效地解决城市发展空间狭小、建设用地不足的问题；该市应用科学的生态修复理念及生态修复的成功经验和技术，充分利用填方区进行绿化建设，使试验区绿化率达到30％，为进一步改善城市生态环境创造了良好的生态条件。

14．5．4．3 拓展建设用地空间建议

山东省国土资源厅积极指导开展政策创新工作，经过近年的努力争取，已经列入国土资源部“城乡建设用地增减挂钩试点”“低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点”“工矿废弃地复垦调整利用试点”等。威海市在2008年编制土地利用总体规划编制时就已经将“科学围填海工程”列入土地整治项目之中，在此基础上建议：

①大力推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。全市挂钩进度进展不平衡，除荣成市外，各地进展较为缓慢。建议把增减挂钩与农村土地综合整治相结合，多种渠道广泛吸纳社会资金，采取多种模式实施综合整治项目，通过增减挂钩平台实现多方收益，并拓展建设用地新空间。

②争取低丘缓坡未利用地开发试点。在乡级规划覆盖的低丘缓坡较多的区域，因地制宜地编制“低丘缓坡未利用开发规划”并申请相关政策，列入国土资源部新一轮试点，以扩大威海市乡级规划内的建设用地总量。

③挖掘工矿废弃地利用潜力。鼓励乡镇开展工矿废弃地复垦利用工作，按照“谁投资谁收益”的原则，给予从事矿山土地复垦的单位和个人以政策优惠。鼓励企业和私人资金注入、吸引社会及外部资金等手段建立矿山土地复垦的专项基金，保证土地复垦工作的顺利开展，进一步挖掘废弃工矿用地复垦调整利用的潜力。

④积极推进“城中村”改造。一是推行城中村改造具体模式“一村一策”，条件成熟一个就改造一个；二是提高村集体经济组织在城中村改造项目中的主导作用；三是利用改革政策，将城中村的集体建设用地直接改变为国有建设用地，简化审批手续；四是可将城中村改造分为全面改造模式和部分改造模式，未纳入全面改造计划的村，村民自愿进行全面改造的，经审核，可以补充纳入全面改造计划；五是全面改造项目立足市场运作，除村集体经济组织自行改造外，既可通过土地公开出让，也可采取协议出让的方式招商融资进行改造，需缴纳的土地出让金可以适当延期；六是城中村改造项目要做到经济平衡必然会出现高容积率的情况，建议采用“多用商业补，少用居住补”的策略。

⑤盘活存量集体建设用地。为统筹城乡经济社会发展，促进农村经济壮大，保障集体土地所有者和使用者的合法权益，优化配置土地资源，盘活存量集体建设用地，根据中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等国家和省有关文件精神，结合威海市实际，全面实行集体建设用地有偿、有期限使用制度。

积极申请开展集体建设用地使用权流转试点，除乡镇村公共设施、公益事业、村民宅基地、农民公寓、农民拆迁安置房等需要使用土地的外，其余工业、仓储、科研、打工楼、非房地产开发经营性质的商业、旅游、娱乐等项目用地需使用集体建设用地，均可按照集体建设用地流转方式取得。

⑥科学围填海造地。科学、适度围填海，顺应趋势，合乎国情，缓解了土地供应，促进了经济发展。按照合理规划、科学布局、集约利用、确保生态安全原则，充分发挥沿海岸线资源，以服务于蓝区建设为指导，科学制定围填海规划，发展基础设施，保障海洋经济发展用地。

14．5．6 加强土地综合整治

大规模推进土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项创新之举，也是农业农村发展方式的重大转变。只有拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推进，才能获得“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的多赢效应。

14．5．6．1 突出规划引领

土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全域整治，需要在全域规划、全域设计的基础上统筹推进。推进农村土地综合整治，必须坚持规划先行，在市土地整治规划的指导下，编制详细的土地整治专项规划，综合考虑田、水、路、林、村优化布局和现代农业建设，统筹土地利用、村庄建设、基础设施、产业发展、生态环境、社会事业等，注重保持农村风貌和当地特色，保留传统的农耕文化和民俗文化的积极元素，建设与城镇同样便利而风貌有别的现代农村。

14．5．6．2 强化资金整合

按照现有政策，可以整合五个方面的资金来投入综合整治：一是土地整理开发专项资金，包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金用于农业土地开发部分；二是城乡建设用地增减挂钩增值收益；三是各类涉农资金；四是社会资金；五是财税和金融支持。

14．5．6．3 做活结合文章

重点抓好三个结合。一是综合整治与新农村建设相结合。按照新农村建设的要求，着力加强土地整理，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林等建设，切实提高农业综合生产能力；着力推进村庄整治，切实优化城乡用地结构，形成居住相对集中、产业集聚发展的新农村格局；着力抓好设施配套，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化，切实改善人居环境；着力发展现代农业，提高农业产业化水平，促进农业增效、农民增收，最终实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标。二是综合整治与城乡建设用地增减挂钩相结合。要在整治区全面实行城乡建设用地增减挂钩，对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地置换指标，优先保证农民宅基地、农村基础设施和公共服务设施建设，并为当地农村集体经济发展留足空间，富余部分可以用于城乡建设用地增减挂钩，调剂到城镇。三是综合整治与承包经营权流转相结合。按照依法自愿有偿的原则，在坚持不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，鼓励城乡各类经营主体以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，引导土地向规模经营集中。

14．5．6．4 探索机制创新

一是创新项目实施方式。各级政府成立土地综合整治工作领导小组，主要负责项目审批和统筹调度，国土资源等相关部门组建工作机构，负责具体项目的组织实施，构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。二是创新资金投入方式。对耕地整治潜力大的地区，仍然实行财政为主的投入方式。对经济较发达、社会投资活跃的地区，推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。三是创新新增耕地管理方式。及时将新增耕地发包给集体成员承包经营，并确权发证，设立项目区耕地后期管护资金，对农民在一定年限内耕种新开垦耕地给予适当补贴，有效调动农民耕作新增耕地的积极性。

14．5．6．5 维护群众权益

要充分体现群众意愿，对运作模式、规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等各方面，全程吸收群众代表参与，通过公告、听证、公示、票决等方式，广泛征求村民组织和农民对土地整治的意见，并依法签订协议，每个项目必须得到三分之二以上的群众赞成才能实施。要积极帮助群众增收。想方设法创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设获得劳务收入。通过土地流转，如承包地转包、出租、入股等方式，使农民获得稳定的“地租”收入。通过促进结构调整，提高综合效益，促进农民发展现代农业增收。