城乡一体化措施的借鉴经验

城乡一体化是一项庞大而复杂的社会工程，涉及城乡发展规划、产业发展、基础设施建设、公共服务和社会事业、劳动力就业与社会保障、城乡社会管理等方方面面。各地在推动城乡一体化发展中进行了许多尝试，为今后的城乡一体化发展提供了一定的借鉴经验。

14．4．1 一体化试点经验借鉴

14．4．1．1 湖北鄂州的三大经验

鄂州是湖北省城乡一体化的试点城市，从整体规划、基础设施、公共服务、产业支撑、创新管理等方面全方位推进，开创了一个全域概念的城乡一体化样本。

1．“全域”规划新生活

通过科学论证，提出了“全域鄂州”的规划理念：把城市与农村作为一个整体，统筹谋划，一体推进，构建以主城区为中心、3座新城为支撑、10个特色镇为节点、106个中心村（新社区）为基础的城乡空间格局，形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的规划体系和监督执行体系。城市乡村变成了一个统一的整体，农村新社区建设是一个重要载体。据初步测算，全市106个新社区建成后，可节约耕地5．1万亩，既节约了土地资源，又拓展了发展空间。

2．公共服务均衡化

积极构建一体化基础设施体系，把农村的基础设施建设纳入公共财政范围，大力加强城乡交通网络建设、公用设施建设，改变以往农村闭塞落后的面貌，让农民也能享受和城里人一样优异的生活环境。

该市将城镇职工医保、城镇居民医保、新型农村合作医疗“三网合一”，分设为城乡一体化医疗保险的三个档次，居民参加医保不分城乡、不限身份、不设门槛，以缴费差别代替身份界限，可选择、可衔接、可转换，实现了城乡医保服务的均衡化。

3．产业支撑新社区

产业一体化是城乡一体化的支撑。大力推进特色优势产业发展，加快形成互融互补的现代产业发展格局。近年来，围绕冶金、能源、建材、电子信息等十大产业群，加大招商引资力度，着力引进市场主体，鄂州市大力实施工业千亿元产业工程。

在现代化农业发展方面，鄂州市壮大水产、畜牧、蔬菜、林果四大特色支柱产业，延伸以广源米业公司为骨干的粮食加工、以梁子岛水特产公司为骨干的水产品加工、以大丰牧业为骨干的畜牧加工等7条产业链，带动广大的农民就业。

14．4．1．2 苏州实践的“五大举措”

苏州市自2008年被江苏省委、省政府确定为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点地区，之后又被列为国家城乡一体化综合配套改革联系点、全国农村改革试验区。苏州抓住改革试点重大机遇，积极探索破除城乡二元结构现实路径，基本建立了城乡一体规划、富民强村、现代农业发展、生态环境建设、公共服务均等化等五方面的长效机制，城乡一体化发展已经成为苏州亮丽的名片和最大的品牌。

1．四规融合

苏州基本建立了土地利用规划、城镇规划、产业发展规划、生态建设规划“四规融合”的规划机制。在规划引导下，积极推进农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中。鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和城镇住房。

2．新型集体经济

苏州大力发展以股份合作为主的新型集体经济，走出一条“户户有资本、家家成股东、年年有分红”的强村富民之路。到2012年底，全市农村集体资产总额达到1 205亿元，村均稳定性收入582万元。

3．农业现代化

苏州在城乡一体化改革发展中，坚持在工业化、信息化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，把加快发展现代农业作为城乡一体化建设的优先领域、作为富民强村的重要途径、作为优化生态的战略举措。全面落实优质水稻、特色水产、高效园艺、生态林地“四个百万亩”农业布局。出台了生态补偿政策意见，提高对基本农田、水源地、重要湿地及生态公益林的生态补偿力度，对保护的水稻田按每亩400元予以生态补偿。

4．生态化建设

苏州持续加大生态建设力度，全市林地绿化面积达到203万亩，农村自来水普及率超过99％，65％的村实现生活污水集中处理，努力形成布局合理、层次分明、功能明确、特色鲜明的镇村体系。

5．社会保障一体化

创新城乡一体社保机制，实现“三大并轨”。2011年7月率先实现城乡低保并轨，低保标准经过两次调整提高到目前的每人每月630元。2012年底，全市城乡基本养老、医疗保险制度全面并轨。

14．4．1．3 成都构建六个“一体化”机制

城乡一体化发展，从根本上说是要建立起同发展、共繁荣的新型城乡关系，构建城乡经济社会发展一体化的体制机制。成都市通过推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化等“六个一体化”，大刀阔斧破除城乡二元体制，全方位构建城乡统筹、科学发展的体制机制。

1．城乡规划一体化

城乡规划一体化是城乡统筹发展的基本依据，也是科学发展和依法行政的基础。在城乡一体化改革一开始，成都就将“城市规划”变革为“城乡规划”，即城乡一盘棋，将广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展等各项规划范畴，一张蓝图绘到底，形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的“全域成都”规划体系、城乡体系和监督执行体系。

2．城乡产业一体化

城乡产业一体化是城乡一体化的支撑。避免“村村点火、户户冒烟”弊端，成都顺应现代产业发展的规律，遵循“集中集约集群”发展的思想，统筹推进“三个集中”，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。通过建立城乡一体的产业发展机制，成都正着力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系，在产业结构调整中，形成了城乡一体、梯度布局、三次产业协调发展的良好格局。(www.xing528.com)

3．城乡市场体制一体化

城乡市场体制一体化是城乡一体化的动力所在。改革开放30多年，让人们充分感受到市场的“无穷魔力”。当前，城市农村发展速度的巨大差异，就在于市场化程度的差异。统筹城乡发展，既要发挥政府的力量，更要重视市场的力量。在前5年推进城乡一体化、对农民建立了一系列公共服务的基础上，成都2008年开始推进农村产权制度改革，按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度要求，建立耕地保护基金制度，开展农村集体土地和房屋确权、登记和颁证，并在市、县、镇都建立农村产权交易中心，建立了各类生产要素在城乡间自由流动的市场体制。

4．城乡基础设施一体化

城乡基础设施一体化，是改善城乡居民特别是农村环境和农民生产生活条件的必然要求。成都建立了对城乡基础设施统一规划、一体推进的机制，实施了网络化城乡交通体系建设，推进市政公用设施向农村覆盖，推进生态环境建设一体化和城乡信息服务一体化，实现了村村通水泥路、城乡居民用电同网同价、城市自来水和天然气覆盖农村、村（社区）垃圾集中处置、村村通固定电话和广播电视、移动信号覆盖率100％。

5．城乡公共服务一体化

城乡公共服务一体化，最能体现以人为本、共创共享的制度安排。成都大力推进公共服务改革，建立了城乡一体的公共服务体制和经费筹集、财政投入机制，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置，推动城市公共优势资源向农村覆盖，使城乡居民共享改革发展成果。2011年开始的对村级公共服务和社会管理的“分类供给、经费保障、统筹建设、民主管理、人才队伍建设”机制的探索，将是把公共服务延伸到村，真正还权于民的又一举措。

6．城乡管理体制一体化

城乡管理体制一体化为城乡统筹提供了制度保障。成都先后对30多个部门进行了职能整合和归并，建立起适应城乡一体化的大部门管理体制，促进公共管理和公共服务向农村覆盖和延伸；推进财政管理体制改革，形成对“三农”投入稳定增长机制，2008年全市财政对“三农”投入比2003年增长了13．78倍；基层治理机制在灾后重建和农村产权制度改革中进一步完善，很多村、组自发诞生了“监事会”“公共资源管理委员会”等群众自治组织，农民在参与经济发展和民主管理中当家做主，发挥了主体作用。

14．4．2 城乡一体化发展促进措施

14．4．2．1 以人为本，突出人的城市化这个核心

积极深化户籍制度改革，破除城镇化过程中户籍制度的障碍。依据威海市的资源承载力，制定适应的户籍改革办法，大力促进本地农村居民的城镇化户籍迁移，重点开发建设区域实行“零门槛”政策，适度放宽中心城区和三市市区准入条件，积极引导本地农村人口有梯次向城市转移，并同步解决好社会保障、社会救助、就业、教育等各种政策问题，最大限度地促进城乡居民平等化。对外来人口，要根据经济社会发展的需要，落实差别化户籍政策，将人口规模控制在城市资源承载力的范围内，促进城市健康发展。

14．4．2．2 以规划为龙头，加强全域规划引导

加强对城市化发展规律的研究，编制全域城市化发展规划，调整完善城市总体规划、新区开发建设规划，编制轨道交通规划、生态安全格局规划等专项规划，加快建立覆盖全域的规划体系。加强规划资源的整合与统一，促进城市化发展规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、市域城镇体系规划、产业发展规划、环境保护规划相衔接，为全域城市化提供指导。坚持地域特色、时代特征、文化特质相结合，本着向空间要容积率、向地上要绿化率、向地下要使用率的原则，全面推进城市化规划设计，提升城市品质。加强对规划的实施监督管理，禁止随意调整规划，切实维护规划的严肃性和权威性。

14．4．2．3 统筹城乡，促进一体化协调发展

坚持市域一体、统一规划、城乡统筹、均衡发展，着力构建全域城市化战略框架。形成“一带、两轴、多节点”的空间结构，即以沿海城镇群为都市发展带，以中心市区—文登城区—威海南海新区为纵向发展轴，以双岛湾科技城—东部滨海新城—好运角旅游度假区为横向发展轴，以各具特色的小城市和新型社区为网络节点群的一体化、网络化的空间形态。

进一步做大做强中心城市，推动四区加快经济转型升级，完善基础设施，增强商务和公共服务功能，提高辐射带动能力，以中心市区为枢纽，以“两轴”为支撑，集中培育两条高端产业隆起带，加强城乡规划、产业规划、基础设施等方面的对接整合，统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区布局，尽快打造工业化、城市化融合发展的新平台。

加快重点区域开发建设，全市以六大重点区域建设为市域一体化的新载体。双岛湾打造以科技教育和高新技术产业为主的生态化科技城。东部滨海旅游及蓝色经济产业区，全力打造以商务办公、文化创意、滨海旅游及蓝色经济研发为重点的现代化新城区。好远角旅游度假区全力打造国际高端休闲旅游度假、东北亚旅游目的地。威海南海新建设有较强国际竞争力的现代海洋产业聚集区和现代化、国际化、生态化的副中心城区。乳山滨海新区要打造富有魅力的滨海休闲度假养生区和对接烟台、青岛的重要节点。里口山风景名胜区要打造集休闲养生、观光旅游、度假娱乐等功能于一体的现代化风景名胜区。积极培育新型农村社区，按照“规划先行、建设集约、因地制宜、群众自愿”的原则，坚持以中心村、经济强村为核心，以居住向社区集中、土地向规模经营集中为导向，集中规划建设若干个新型农村社区。形成城镇空间格局集约高效、疏密有致、协调发展的都市模式和城乡高度融合而又各具特色的一体城镇模式。

14．4．2．4 集约节约，高效利用土地资源

按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的原则，创新城乡土地管理制度，严格保护耕地，集约节约、高效利用土地资源，不断完善土地产权、用途管制、市场化配置、收益分配等配套制度，提高城市化发展的土地资源保障能力。强化各类建设用地标准控制，合理设置城镇建筑容积率和工业项目用地投资产出强度，实现土地综合利用和收益最大化。盘活城镇建设用地存量，建立闲置土地利用、低效利用土地二次开发的激励约束机制，提升城镇存量土地开发利用强度。依法推进农村土地综合整治，进一步完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩机制，拓展建设用地空间。促进全市土地资源的集约节约高效利用。

14．4．2．5 强化一体化土地利用管理

打破城乡二元制度，安排涉及土地、社保、就业等多方面的改革，其中土地改革是重点。未来将继续深化农村土地改革，并构建城乡统一用地，在城乡统筹的背景下合理开发未用地，提高土地利用效率。

①建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地同地同权同价。

这意味着我们今后城市建设和工业化进程如果要占用农村土地，就应该允许农民集体所有的土地进入市场，不能一律采取政府征收的办法。土地用途的改变本来应该用规划去管，而不能用所有权去管：如果按照规划某片地不能建住宅，就是把它变成国有土地也不能建；如果按照规划能建住宅，就是农村集体所有的土地也应该能建住宅。在土地用途管制上应该是一视同仁的。

②应允许农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租。

农民住房的买卖、抵押和出租，所涉及的仅仅是集体宅基地使用权的转让，这丝毫不影响集体土地产权的属性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影响城市国有土地产权的属性一样。应该让农民的住房和宅基地具有和城市居民同等的权益。与此相应地，应允许小产权房有条件进入市场。

③要允许有条件的农村由农民自主推进城市化。

所谓农民自主型城市化，是指乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。

农民自主型城市化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家做主的地位，使农民充分享受了工业化城市化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，也减轻了政府的财政负担，是统筹城乡发展的一大创举，国家应承认其合法地位并给予政策支持和规划指导。

城中村改造也可以在不改变集体土地所有制的条件下，按照城市的统一规划和建筑标准，由农民集体经济组织自主完成。如果我们允许列入城市规划圈但并非出于公共利益需要的农村集体土地进入市场，那么，已经处在城市圈内的城中村，在按照城市统一规划加以改造的同时，继续保持集体所有权的性质。