土地利用规划公众参与的重要性与方法

公众参与源于美国，兴起于20世纪60年代。如今，公众参与的影响已扩展到世界的许多地域，基本上完成了从最初的社会运动向理论化和制度化的迈进，公众参与进入成熟期。公众参与于上世纪70年代引入我国，首先影响城市规划领域，在土地利用规划中的公众参与研究和实践起步较晚，目前尚处于探索阶段。

土地利用规划的本质要求和编制及实施过程中的一些局限性，决定了必须做好公众参与工作，使广大土地使用者能够了解和参与规划的全过程，实现规划的公平和公正。目前，我国土地利用规划体系由法规体系、行政体系和运作体系构成。运作体系包括国家级、省级、市（地）级、县级、乡（镇）级五级，前三级规划属于战略性规划，后两级属于实施性规划。作为实施性规划的县、乡（镇）级规划，最基本的要求是符合当地实际和便于实施，因而公众参与十分重要。

14．3．1 公众参与的内涵

公众参与是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对规划的参与、决策和管理。

土地利用规划中的“公众”分为广义和狭义两个层次。广义的“公众”是土地利用规划所涉及的利益主体，其构成为个人、特定利益集团和政府代表，以及持中间立场的技术专家。其中，政府代表仅是其中的一员，是规划的组织者；技术专家的参与主要是提供技术层面的支持，不代表任何一方的利益，是一定意义上的参与。狭义的“公众”不包括政府代表，公众是与政府相对应的概念。由于广义的“公众”中忽视了权利、信息等社会资源分配的非对称性，贬低了政治力量和行为在解决规划中重大问题或难题的关键作用，存在较大的弊端，因此这里使用狭义的“公众”概念。“参与”是为达到经济社会发展中的公正、公平而进行的积极和全面的介入，是规划区域的公众对规划编制和实施整个过程的参与，表现为对规划方案的制定有一定的表决权，对规划的实施有一定的监督权，而非是公众对既定方案做出反应。

公众参与包括相互联系的四个方面：一是决策参与，这是最高层次的参与；二是过程参与，是公众参与的关键，包括规划的各个阶段，是对规划的全面参与；三是末端参与，是公众参与的保障，是对各种问题得出结论时的把关性参与；四是行为参与，是公众参与的根本。

14．3．2 公众参与的现状

目前，县、乡（镇）级土地利用规划中的公众参与方式，主要表现在：准备阶段仅限于为土地利用现状调查进行资料收集而走访，召集相关部门的人员进行工作部署；规划编制阶段也仅限于主要政府部门和单位参与各类用地预测、规划方案完成后征求各主要相关部门意见和乡（镇）级规划批准后予以公告等；规划审批阶段多限于研究机构的专家、相关专业的教授和政府部门的业务精英的参与，主要是进行专家论证；规划实施阶段往往是出现问题后补救，如接待群众来信来访等。

14．3．3 存在问题及原因分析

1．历史原因

首先是起步晚，土地利用规划编制从第一轮开始至今才有十余年的时间，而真正意义上的公众参与体现在近一轮的规划编制。其次，社会主义市场经济建立的初期，仍难完全摆脱计划经济的影响，土地利用规划是政府规划，表达国家的需要并反映国家意志，规划主要反映国家利益和集团利益，公众特别是个人和基层群众的利益往往被领导者和规划编制者“忽视”了。

2．法律制度

公众参与在土地利用规划中的法律地位没有得到确立。公众参与土地利用规划的最直接的法律基础是土地管理法，在土地管理法中确立公众参与的法律地位是支撑公众参与土地利用规划制度健康运作的基础。从目前立法现状看，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条有“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地用途区，根据土地使用条件，确定每一块的用途，并予以公告”的规定，《中华人民共和国土地管理法实施条理》第二十一条有“乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告”的规定，均为事后告知；在《县级土地利用总体规划编制规程》的总则中有“政府决策与公众参与相结合”的要求，不具体且缺乏强制性约束力。

3．行政意识

从性质上看，土地利用规划是调控土地利用的国家措施，往往领导者才有对规划方案的决策权，而对公众参与多停留在口头上和文件里。公众参与多是在规划方案征求意见阶段，甚至是批准后以公示的形式将结果告知，公众被排斥在规划的决策之外。公众参与实际上成为一种宣传方式和形式上的装饰。

4．公众意识

由于缺乏对公众特别是基层群众有关土地利用规划知识和重要性的宣传，加上公众参与意识淡薄，认为规划是政府的工作，对规划的参与缺乏责任感，对关系切身利益的事认真对待，而对公共利益较少参与。

5．参与形式

目前，公众参与的形式主要是征求意见会和专家论证会，多是临时召集，对于长期参与规划的监督和管理，没有正规合法的专业机构来承担。

6．范围和人员

县、乡（镇）级土地利用规划中公众参与的范围，主要是规划编制阶段的部门用地预测、专家的论证意见，规划实施阶段基层群众的来信和上访，是一种消极被动地参与，参与人员主要是政府代表、相关部门（或利益集团）的代表和有关专家，个人和基层群众多被排斥在外。

14．3．4 解决途径与方法(www.xing528.com)

1．途径

（1）法律保障

加强土地利用规划公众参与的法制建设，把公众参与规划法律化、制度化和程序化，从法律上明确地方政府和行政主管部门承担的义务、公众特别是个人和基层群众拥有的权利。只有赋予公众参与土地利用规划的合法地位，公众才能真正实现对公共事务的参与，体现规划的立法为公、规划为民。

（2）政府角色和职能转变

由于政府的决策（规划）决非是完全理性的，存在着自身的局限性，应由公共利益代言人和决策人的角色转向与公众共同决策，实现合作性动态规划。

政府职能转变表现在两个方面。首先是规划的委托编制。改变以往那种由政府主管部门组织内部人员进行规划编制的做法，委托大学和科研单位进行规划编制，以杜绝暗箱操作。其次是政务公开透明。政务公开透明是公众参与的前提，政府及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，增进公众在规划编制、实施管理上的知情权、参与权和管理权。

（3）制度和组织建设

首先，从规划编制者方面，建立土地规划师执业资格制度。在市场经济发达的国家和地区，土地规划师执业资格制度的建立，对政府的土地利用规划管理具有重大影响。规划是一种广泛的社会参与的交往行为，正是通过人与人之间相互作用和真诚对话，使公众多种多样的需求得以实现，执业规划师在政府和社会公众之间架起一座沟通的桥梁，以中立的态度参与规划而非站在权利者的一边。其次，从政府方面，建立顾问规划师制度。顾问规划师具有较强的专业技术水平，介于政府与公众之间并服务于政府，作为沟通与公众的中介，把政府的规划政策、规划“蓝图”传达给公众，又能较好地把公众的意见传达给政府。第三，从社会公众方面，建立公众参与委员会，它是一个独立于行政组织之外、拥有一定的决策权、熟悉当地情况并具有一定的规划知识的公众组成的团体。公众参与委员会有权综合各方意见提出完整的建议方案，供规划编制者参考，并对公众参与效果进行评判。

2．方法

县、乡（镇）级土地利用规划与市（地）级的战略性规划相比更为详细，注重可操作性，主要指标要落实到具体位置，公众利益的体现也最为集中。因此，县、乡（镇）级土地利用规划中公众参与必须具体化，不同阶段应采用不同的方法和途径。

（1）准备阶段

作好准备阶段的公众参与是规划编制工作的基础，目的是引起公众对土地利用规划的关注和重视。一是信息发布。信息的发布采用电视、广播、报纸、网络等多种方式，向公众转达相关信息，调动公众参与规划的热情。二是信息收集。由相关利益主体特别是用地部门提供一个经验丰富、业务熟练的人员为联络员，为规划编制提供相关资料和信息；通过公众参与委员会收集公众对规划编制的要求和意见；通过讨论会，由顾问规划师邀请有关专家，对规划编制提供建设性意见。

（2）规划目标确定阶段

规划目标的确定是一个带有全局性的问题，关系到土地利用的发展方向和途径。由具有广泛代表性的公众组成公众顾问委员会（包括相关方面的专家、具有丰富经验的政府人员和社会公众代表），就规划目标提出设想；通过座谈会、调查表等形式，听取公众意见，通过分析获取具有代表性的意见，也能获得不经常参与规划的公众的意见和想法，在确定规划目标时予以考虑。

（3）方案选择阶段

规划供选方案是围绕规划目标，针对不同的实施途径和措施提出的，不同的方案对相同的利益主体的影响不同。方案选择阶段公众参与的方式通常有专家论证和公众投票。投票人做出的决策多是基于不同利益者所提供的信息及自身的立场，其结果也并非最优方案。在实际操作中，最终的决定权往往还是在政府，公众代表投票在决策中究竟能发挥多少作用难以说明，从而诋毁了公众参与的热情。为了实现真正的公共参与，采取各方均能接受的方式，对公众（个人、集体或利益集团）、技术专家和政府三个方面（或三个因子）赋予权重，然后对不同方案进行赋值，根据赋值的大小确定最终方案。这种方式实际上是一个“博弈”过程，最终达到结果（方案）的均衡，这种方案不一定是最优方案，却是各方均能接受的方案，即满足程度最高的方案。规划方案确定以后，由规划编制者根据各方提出的建设性意见，对规划方案进一步完善。

（4）协调阶段

搞好与相关规划的协调工作，是规划编制的重要工作之一。由相关规划部门、有关专家和社会公众参加，采取协调会的形式，对规划用地需要调整或矛盾较大者进行协调。协调中要充分考虑个人、基层群众的意见和利益。

（5）实施阶段

土地利用规划是一个过程，包括规划的编制和实施。规划编制需要公众参与，规划的实施同样需要，不能理解为规划的实施是政府的事，无需公众参与。通过一定的方式（如座谈会、媒体讨论等），使社会公众对规划实施情况进行监督，增加规划执行情况的透明度，保障规划目标的顺利实现。

总之，公众参与是对公权的监督和限制，对私权的尊重和保护，是公众意志的体现和利益的表达。土地利用规划与方方面面的利益直接相联系，应针对规划的不同阶段，通过不同的途径，采用灵活多样的方法组织公众参与，实现规划的公平和公正，保障规划的顺利实施，以促进土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。县、乡（镇）级土地利用规划中的公众参与，应根据当地实际情况，在充分考虑文化背景、风俗习惯、经济发展状况等的基础上进行。