土地利用规划风险与控制探究

土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特征在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。经过多年的实践，土地利用规划为区域土地利用的控制、协调、组织和监督，以及促进区域经济的协调发展发挥了重要的作用。由于在规划实施前及实施过程中一些不确定性因素的存在，规划的实施具有一定的风险性，因此如何采取有效措施控制风险，是土地利用规划的一项十分重要的工作。

14．2．1 风险的含义与性质

1．风险的含义

国内外学者对风险的定义有过不同的说法。美国学者A．H．威雷特认为，“风险是关于不愿发生的事件发生的不确定性的宏观体现”；美国经济学家F．H．奈特认为，风险是“可测定的不确定性”；日本学者武井勋认为，“风险是在特定环境和特定期间内自然存在的导致经济损失的变化”。中国学者郭仲伟认为，“所谓风险是某种事业预期后果估计中的较为不利的一面”；汪家佑认为，人们采取某种行动时，他们事先能够肯定的所有可能后果及每种后果出现的可能性，就叫风险。

2．风险的性质

风险的基本性质包括风险的客观性、相对性、不确定性、不利性、可变性以及风险同利益的对称性。

风险的客观性：决定风险的各种因素对风险主体是独立存在的，因此风险的存在不以人们的意志为转移。

风险的相对性：一方面是指对于不同的期望目标，在一定的风险条件下，风险的大小不同；另一方面是指对于不同的风险主体，在一定的风险环境中，其风险的大小是不同的。

风险的不确定：对于风险主体来说，风险何时会变产生及风险的大小是不确定的。

风险的不利性：风险的各种表现形式，诸如损失、失败等对风险主体都是不利的，这些风险可能会造成各种各样的损失，最明显的是经济上的损失。

风险的可变性：风险的大小不是一成不变的，当风险环境发生变化时，其风险也将发生变化。

风险同利益的对称性：对风险主体来说，风险和利益是共存的。风险是利益的代价，利益是风险的报酬，没有风险的利益是不存在的，没有利益的风险也难以有人主动承担。

14．2．2 土地利用规划风险及其类型

土地利用规划属于风险规划，同样存在着规划风险。风险规划是指在特定范围内，对人口、资源与环境以及它们之间持续协调发展这种冒险创新活动做出战略部署的同时，主动承担由此带来的一切风险，并采取果断措施化解风险，共同分享规划实施后带来的综合效益。在社会主义市场经济条件下推行风险规划，就是为了不断提高规划编制与实施的质量，逐步根治规划编制与实施病理，最大限度地提高规划实施的综合效益。

规划风险的分类一般有两种分类方法（表14－1），一是根据风险性质分类，二是根据规划的内容分类。

14．2．3 土地利用规划风险的控制

为使规划有效发挥作用，在识别规划风险后，要针对不同风险寻求相应有效的规避或防范办法，要求在风险发生前降低或消除风险，在风险发生后进行尽力补救。

1．风险的控制程序

既然土地利用规划风险不可避免，那么运用科学的方法控制风险就显得十分重要。土地利用规划风险控制是一个确定和度量规划风险大小、选择和实施风险控制措施的过程，各环节存在有机的联系。规划风险的控制包括五个方面：

表14－1 土地利用规划风险的分类

风险识别：是尽可能全面地寻找出影响风险控制目标实现的各种风险因素，同时识别风险因素的类别，并对各种风险因素的产生原因进行分析，全面、正确地识别规划过程中的各种风险因素。

风险估计：是对土地利用规划中的风险进行量化以确定其大小，并为确定风险的影响程度奠定基础。风险估计，是要确定风险发生的可能性，二是要确定风险产生损失的严重程度。

风险评价：是依据风险估计确定的风险大小，评价风险对土地利用规划目标的影响程度，包括综合评价和成本—效益分析。

风险决策：是在风险评价的基础上，针对不同风险影响的程度，制定相应风险控制方案，选择最佳风险控制措施。(www.xing528.com)

风险处理：是根据风险管理要求，建立健全规划风险控制组织，明确职责，制定计划（包括应急预案、风险抑制或转移计划等）。

2．风险的控制方法

风险预防是指事先采取相应的措施，阻止风险损失的发生。风险预防可以将损失降低到最低程度，甚至于避免出现损失。主要包括：

（1）规划理念的创新

①弹性规划理念。随着经济社会的快速发展和经济全球化进程的加速，土地利用规划所面临的经济社会环境中不确定性因素将增加，因此需要编制弹性规划，以提高规划的适应性。

②公众参与理念。随着社会向个性化、理性化、复杂化、多样化的方向发展，规划的制定、执行不再像计划经济时代那样凭简单的行政指令就可以解决，规划对政府和规划编制者带来的挑战性大大增强，公众参与成为规划管理全过程必不可少的内容和环节。

③绿图规划理念。“绿色设计”思想要求只为使用者设计好“骨架”，内容由使用者根据环境的变化而不断充实和完善。土地利用规划应由“蓝图”规划向“绿图”规划转变，在确定规划目标后，根据土地利用环境条件的变化，给规划方案留有足够的进一步改进和完善的空间。

④重视政治思维与技术方法的融合。

土地利用规划过程是规划技术与政治思维融合的过程。规划编制者除需具备扎实、丰富的专业技术知识和解决问题的能力外，还应注重规划技术与政治思维的有机融合，以提高规划的有效性和可操作性。

⑤综合平衡各方面的利益。

土地利用规划是政府规划，表达国家的需要并反映国家意志，规划主要反映国家利益和一些集团利益，公众特别是个人和基层群众的利益往往被领导者和规划编制者“忽视”了。同时，土地利用规划往往被看作单一的技术过程，而忽视了规划所面临的利益制约所引起的后果。因此，要分析规划方案对不同利益集团可能引起的利益影响，充分估计规划实施所需要的社会成本。

⑥建立目标责任制度和经济赔偿制度。

第一，建立规划目标领导责任和管理失职经济赔偿制度。建立规划目标领导责任制，将其完成情况作为考核工作业绩的一项重要内容。建立规划管理失职经济赔偿制度，因规划管理失职给土地利用者造成经济损失，由规划管理者对其损失进行赔偿。第二，建立规划技术过失的经济赔偿制度。土地利用规划是否科学且符合当地实际，是其能否顺利实施的关键。如因用地布局规划产生严重失误，导致生态环境退化，并造成重大经济损失，规划编制者应承担一定的经济责任。

⑦建立公众参与制度。

广泛的公众参与是土地利用规划顺利编制和实施的重要条件之一。没有公众参与的规划会存在着背离公众意愿和忽视其根本利益的隐患，而认为土地利用规划过于专业而难以为普通群众所理解，显然了低估了公众参与的积极性和领悟能力。公众参与规划是规划有效性的社会保证。让公众在了解规划的意图的同时，通过充分听取不同利益主体的意见，来寻找利益的结合点，保证规划的顺利实施。

⑧建立规划执业制度。

土地利用规划涉及各行各业，影响深远，既是一项政府行为，又是量大、面广的社会实践活动，政策性、技术性强，需要有一支具备相当素质的规划队伍（包括规划管理公务员队伍和业务技术队伍）来完成这项工作。土地利用规划的根本目的是维护社会公共利益，实现土地的集约、高效和合理利用。土地规划编制者必须具备相应的专业知识和技能、良好的职业道德和社会价值观，使规划成为维护全局利益和社会公共益，协调经济社会与环境之间矛盾的有效手段。建立规划执业制度，只有业务素质符合要求的人才能进行土地利用规划的编制。

⑨建立规划实施评价制度。

规划实施评价是规划管理的一个重要组成部分。通过对规划实施结果进行全面评价，为新一轮规划的编制提供改进意见，实现规划管理的良性循环，从一定程度上降低新一轮规划可能存在的风险。

（2）风险转移

风险转移主要是通过社会保险的形式实现。保险是指集中分散的社会资金，补偿因自然灾害、意外事故或人身伤亡而造成的损失的方法。参加保险的人或单位，向保险机关按期交纳一定数量的费用，保险机关对在保险责任范围内所受的损失负赔偿责任。按照保险的一般社会意义，规划风险保险是指筹措分散的社会资金，补偿规划过程中因自然灾害、政策失误、技术过失等造成的经济损失的方法。建立规划风险保险的主要目的，是要给规划编制者、决策者和实施者减轻承担的风险。参加保险者向保险机关按期缴纳一定数量的保险费用，保险机关对在责任范围内所受的损失按比例部分或全部负赔偿责任。

总之，作为风险规划的土地利用规划，进行风险控制十分重要。同时应该看到，在控制的方法上，风险预防远比风险转移要重要。风险预防可以将社会整体利益的损失降低到最低程度，甚至于避免出现损失；而风险转移虽然减轻了参保者的负担，但风险的转移意味着规划已在一定程度上造成了损失。因此，土地利用规划风险的控制应以预防为主。