新思路：优化土地利用规划编制

14．1．1 使用准确翔实的土地利用数据

土地利用规划是对土地利用进行的统筹安排，其基本前提是有可靠的基期土地利用数据，表现在数据的现势性、准确性和图（实地）数一致性。没有现势、准确和图数一致的基期土地利用数据，就缺乏科学编制规划的必要条件。在图数分离的情况下编制规划存在不少弊端，也难以真正实现规划的科学管理。因此，全域一体化土地利用规划应使用全国地理国情普查资料，《关于开展第一次全国地理国情普查的通知》要求2015年全部结束，统一的全国地理普查数据将为科学编制规划提供必备条件和坚实基础。

14．1．2 科学合理预测各业用地

土地利用规划的核心是确定或调整优化土地利用结构和布局，要按照统筹兼顾、综合平衡的原则进行。随着科技进步而引起的耕地粮食生产力的提高和食物结构的不断改善，人均耕地需求量会相应减少，但在一定时期内，随着人口总量的不断增加，对耕地的需求也会相应增加。随着工业化和城镇化水平的提高，耕地的减少趋势不可逆转。据相关资料分析，就全国而言，城镇化水平每提高一个百分点，将有45万公顷的耕地减少为代价。据统计资料，1997～2005年GDP每增加1亿元，将减少耕地23．12公顷。因此，为保护耕地，做好规划用地预测工作十分重要。土地利用规划涉及多部门、多行业，政策性和前瞻性很强，因此要科学合理预测各业各类用地，为准确确定用地量提供依据。

14．1．3 增强建设用地指标使用的弹性

建设用地指标的弹性，首先是位置弹性，将建设项目用地指标分为定位指标和不定位指标。在上轮土地利用规划中，建设项目用地必须全部落实到具体项目，并且有具体位置。而在实际规划中，受多种因素的影响，建设项目的预测往往是前瞻性不足，特别是对远期的建设项目的预测更是如此；未列入规划，又要建设的项目，需先修改规划，而带来诸多不便。将建设项目用地指标的一部分（如总指标的20％）作为规划不可预测项目用地，便于规划的实施。

其次是时间弹性，即建设用地指标可跨期使用。由于建设项目实施存在着不确定因素，有时会出现近期项目需延期实施，而远期项目要提前建设，使得规划实施出现被动。允许建设项目用地指标跨期使用，可使规划实施更具灵活性。

第三是区间波动性，即建设用地指标有一定的波动空间，增加一定幅度的调节指标。

14．1．4 强化公众广泛参与(www.xing528.com)

土地利用规划作为一项具有法规性的文本，既要充分考虑到规划实施后对经济社会发展产生的积极影响，还要充分考虑到规划实施可能造成的消极作用。经济社会的发展和民主政治的推进，必须强化公众参与。比如组织问题研究与协调会，对规划编制过程中出现的问题，由规划领导小组邀请相关利益主体参加问题研究与协调会，共同讨论解决方案；组织情况通报会及公众听证会，向公众通报规划编制情况、政策和技术要求，公众可就关心的问题向规划部门代表提问和质询等；组织专家咨询组，对规划编制中的相关法律、法规与政策进行咨询，对技术问题进行把关。在规划编制过程中，各利益主体和社会公众提出的意见往往带有局限性，由专家咨询组进行业务指导和把关，显得十分重要。

14．1．5 合理分配各项规划指标

新一轮的土地利用规划必须合理分配各项规划地指标，不搞平均分配。应注意结合以下六个方面：一是与当地的经济社会发展规划目标相结合，二是与城镇体系建设相结合，三是与投入产出效率相结合，四是与资源支撑能力相结合，五是与区域经济发展目标（GDP、人口增长规模、城市化水平等）相结合，六是与生态环境建设相结合。

14．1．6 强化规划的实施管理

首先，进一步确立规划的法律地位，确保规划实施的严肃性和连续性，防止“一届政府，一套规划”现象的发生，从而进一步强化政府对经济发展的宏观调控功能。

其次，运用经济手段调控规划实施。对经济发展确需占用耕地的，除采取政策措施控制、严格规划管理外，还要发挥经济杠杆的作用，用市场手段调控对农用地的占用。

第三，完善规划管理体制和编制方法。一方面必须将土地利用总体规划的编制和执行情况，纳入各级政府国民经济发展计划的重要内容；另一方面实行规划公示制度和听证制度，提高土地利用规划的公众参与度和实施透明度。在规划的编制过程中，通过听证形式汲取社会各界对规划编制的建议和意见。规划编制完成后，将规划的主要内容向社会公示，让全社会自觉执行规划和监督规划的执行。